Dit artikel staat in de decembereditie van ROm. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren, bestuurders en gekozen politici in dat beleidsdomein. Meld u hier aan voor een abonnement voor het maandelijkse papieren of digitale magazine.
Winkelsteeg in Nijmegen, Merwe-Vierhavens (M4H) in Rotterdam, Schieoevers in Delft, het Hamerkwartier in Amsterdam en Binckhorst in Den Haag; een kleine greep van binnenstedelijke bedrijvenlocaties die de komende jaren transformeren tot werk-woongebieden. Stuk voor stuk grootschalige mengprojecten met toevoegen van werkprogramma en duizenden nieuwe woningen die daarmee een substantiële bijdrage aan de woningbouwopgave moeten leveren. Maar hoe kun je verdichten in de buurt van bedrijven, de gewenste leefkwaliteit leveren en toch ook ondernemers ruimte blijven bieden? De Omgevingswet biedt wel meer kansen voor menging, maar het is puzzelen.
Schurende regelgeving
De meeste gemeenten hanteren op dit moment bij de transformatie van bedrijventerreinen het uitgangspunt dat bestaande bedrijven niet mogen worden ingeperkt in hun bestaande bedrijfsvoering, waarvoor in het verleden vergunningen zijn verleend. Zo kan de vergunningverlener bijvoorbeeld niet-gebruikte milieuruimte in eerder verleende vergunningen niet zomaar wegnemen of wel gebruikte milieuruimte verkleinen om verwachte geluidhinder in de toekomst te voorkomen.
Milieucategorieën worden opgeheven en vanaf 1 januari wordt er veel meer gekeken naar afzonderlijke bedrijven
Met de Omgevingswet gaat er ook op dit gebied veel veranderen: milieucategorieën worden opgeheven en vanaf 1 januari wordt er veel meer gekeken naar afzonderlijke bedrijven. Bovendien veranderen de geur- en geluidsystematiek. De nieuwe Omgevingswet schept veel meer mogelijkheden om gebieden interessant te maken voor mixen.
Ruimtelijke wet- versus milieuwetgeving zijn op dit moment twee verschillende dingen die straks bij elkaar komen in de Omgevingswet, signaleert Mart van Wijngaarden, milieuspecialist bij KuiperCompagnons. Hij is als adviseur bij meerdere gemeenten betrokken bij plannen voor woningbouw in de buurt van bedrijvigheid. ‘Beide wetten schuren met elkaar bij het vaststellen of geluidnormen in gemengde gebieden wel of niet worden overschreden. Er kan een situatie ontstaan dat bij de geplande bouw van nieuwe woningen in de directe nabijheid van bedrijven wordt voldaan aan de milieucategorieën uit de VNG-publicatie, maar dat de milieuregels uit het Activiteitenbesluit worden overschreden. In dat spanningsveld is rechtspraak en jurisprudentie ook niet eenduidig’, zegt hij. Op dit moment is het volgens Van Wijngaarden nog vaak zo dat een rechter verschillende kanten op kan gaan in zijn uitspraak of een geluidnorm bij functiemenging wel of niet wordt overschreden. ‘Als je op grens zit van een richtafstand is een rechter kritisch; 35 meter is bijvoorbeeld een stuk comfortabeler dan 31 meter, maar het is subjectief. Je zult dit moeten verantwoorden.’
Waar de rechter ook naar kijkt is het feit dat de milieucategorielijst in de “verouderde” VNG-publicatie, die dateert uit 2009, schuurt op sommige punten. Van Wijngaarden legt uit: ‘Een supermarkt behoort bijvoorbeeld in milieucategorie 1, maar de herrie die daar wordt veroorzaakt – mede ook door de 24 uurseconomie – voldoet niet meer aan de geldende geluideis in deze categorie. Dit is een voorbeeld van een spanningsveld waar de rechtspraak niet eenduidig in is. Dan geldt op dit moment dat de partij die het beste motiveert de discussie meestal wint bij een rechter.’
Meer beleidsvrijheid, ook meer precisie
De Omgevingswet moet daar verandering in aanbrengen. Het Activiteitenbesluit en de Wro komen te vervallen en alle milieuregels, waaronder de geluidvoorschriften, komen in beginsel een-op-een terecht in het omgevingsplan. ‘De gemeente mag daar zelf nieuwe regels in opnemen binnen een bepaalde bandbreedte. Daarnaast kan een gemeente individueel aan bestaande bedrijven specifiek maatwerk toekennen op bestaande rechten’, legt advocaat omgevingsrecht Anita Nijboer uit, partner bij Six Legal.
Die bandbreedtes staan beschreven in Hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). De instructieregels daarbij geven de gemeenten grenswaarden waarbinnen ze zelf beleid kunnen formuleren. ‘Van de instructieregels is ook nog af te wijken, maar daar is wel een duidelijke motivatie voor nodig’, voegt Nijboer nog toe.
‘De vrijheid van milieuruimte in het omgevingsplan is prettig, maar wel een uitdaging’
Binnen het omgevingsplan kan een gemeente dus uitspraken doen in welke gebied bedrijven de ruimte krijgen, of dat bijvoorbeeld in het gebied ernaast gekozen wordt voor functiemenging. Het basisprincipe van de Omgevingswet is een evenwichtige toedeling van functies. Die vrijheid van milieuruimte is volgens Van Wijngaarden prettig, maar wel een uitdaging. ‘De VNG heeft in de publicatie Milieuzonering nieuwe stijl uit 2019 een richting gegeven hoe we daar mee om zouden kunnen gaan. Dit najaar is die geactualiseerd in de publicatie Activiteiten en milieuzonering Omgevingswet 2023, en ook voor toepassing buiten bedrijventerreinen. In plaats van vaste richtafstanden en milieucategorieën hebben we voortaan te maken met vier zones met oplopende geluidruimte In de norm kan ook weer worden gevarieerd.’
Daarnaast zijn er nog alternatieven, want die beleidsvrijheid is er straks, waarbij gemeenten alsnog de oude afstanden kunnen blijven hanteren met daaraan gekoppeld de vereiste normen. ‘Feit blijft dat je met de Omgevingswet de milieunorm hard op die afstand kunt vastleggen. Daarmee los je de onduidelijkheid over richtafstanden op, althans op papier’, zegt de geluidspecialist van KuiperCompagnons.
Winkelsteeg Nijmegen Foto Eveline van Elk
Schuiven en zoneren op de Winkelsteeg, Nijmegen
De gemeente Nijmegen wil de komende 20 jaar gefaseerd in het gebied Winkelsteeg, ten westen van de stad, in totaal 10.000 woningen bouwen. De transformatie van dit van oudsher sterk geïndustrialiseerde binnenstedelijke bedrijventerrein, moet uiteindelijk ook zorgen voor 10.000 extra banen. In de eerste fase van de gebiedstransformatie wil de gemeente in het deelgebied Kanaalknoop-Noord 3.800 huizen bouwen en 60.000 vierkante meter ruimte bieden voor bedrijvigheid met name in de hightechsector.
Dat voornemen, waar de gemeenteraad begin oktober het bestemmingsplan voor heeft goedgekeurd, zorgt voor onrust bij een aantal bedrijven in de hoogste milieucategorie zoals bij halfgeleiderproducent NXP, een grote producent van Aziatische maaltijden en een gasbedrijf. Deze bedrijven, goed voor duizenden banen, voelen zich beperkt in hun bedrijfsvoering en vrezen ook dat zij overlast veroorzaken voor de toekomstige bewoners van het gebied.
Om de huizen te kunnen bouwen, wilde het college van Nijmegen in eerste instantie de vastgelegde milieucategorieën van verschillende grote bedrijven in Kanaalknoop-Noord terugbrengen. De verlaging van de milieucategorie zorgt ervoor dat huizen bouwen dichterbij mogelijk wordt, want bij een minder ‘zware’ onderneming is de kans op stank of geluidhinder lager. Gevolg is ook dat een bedrijf dan minder type activiteiten kan ondernemen. Zo is voor bedrijven die circulair werken met reststromen (hergebruik) vaak een hogere categorie nodig.
Klachten nooit uitgesloten
Het gasbedrijf dat propaangasflessen vult en vervoert, een van de meest milieubelastende bedrijven op de Winkelsteeg, blijkt te risicovol en moet op termijn verhuizen naar een aangekochte locatie elders. De Aziatische maaltijdenproducent mag in het gebied blijven. Het bedrijf vreesde dat het niet kon uitbreiden door het voornemen van de gemeente om de milieucategorie te verlagen. Het zou betekenen dat het bedrijf te maken krijgt met strengere milieuregels. Na een aangenomen motie van coalitiepartij Stadspartij Nijmegen deze zomer krijgt de producent van oriëntaalse maaltijden toch een hogere milieucategorie. Met die aanpassingen heeft het bedrijf genoeg uitbreidingsmogelijkheden en is volgens de gemeentewoordvoerder ‘sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.’ Het bedrijf geeft in De Gelderlander nog wel aan dat hiermee niet alle zorgen weg zijn, ‘want hoe meer mensen hier komen wonen, hoe groter de kans dat er klachten komen.’
Bufferzone en impactmaatregelen
NXP zegt in een schriftelijke verklaring aan de Gemeente Nijmegen dat het afziet van het instellen van beroep tegen het facetbestemmingsplan Geluidzone Winkelsteeg en Kanaalknoop-Noord. Het bedrijf herhaalt zijn zorg dat woningbouw en industriële bedrijvigheid in elkaars directe omgeving op gespannen voet met elkaar zullen blijven staan.
In een reactie op de zorgen van NXP zegt de gemeentewoordvoerder dat functies in Kanaalknoop-Noord worden gescheiden waar dat moet en mengen van (nieuwe) functies waar dat kan. ‘Zo zorgen we bijvoorbeeld voor een bufferzone tussen bedrijven met een impact op de omgeving en woningen of worden er maatregelen genomen die de impact verminderen. De dialoog met de bedrijven blijven we voortzetten. Zo weten we wat er speelt en kunnen we waar nodig samen met bedrijven zoeken naar oplossingen.’
Maatwerk per bedrijf en per locatie
In het Omgevingsplan Binckhorst, een van de pilots voor de toepassing van de nieuwe wet- en regelgeving, wordt daarmee al gewerkt. Dat gebeurde door gebruik te maken van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte, zoals dat met de Crisis- en herstelwet (Chw) al mogelijk was. ‘Ze hebben daar voor de meeste zittende bedrijven in het bestemmingsplan extra milieuruimte gecreëerd en zo het voortbestaan van die bedrijvigheid te garanderen naast woningbouw en voorzieningen’, legt Nijboer uit. Zij was daar als jurist bij betrokken en geeft aan dat je daar als gemeente per bedrijf wel specifiek onderzoek voor moet doen. ‘Elk bedrijf is anders en kan weer een specifiek soort overlast voor toekomstige omwonenden veroorzaken. Laden en lossen brengt ander geluid voort dan een volcontinu draaiende fabriek. Voor het ene bedrijf kun je venstertijden afspreken, bij het ander ontkom je niet aan vaste afstanden creëren. Bepaalde typen bedrijvigheid, in ieder geval die boven milieucategorie 3.2 zijn in een woongebied gewoonweg niet te handhaven. Die moet je dus verplaatsen.’
‘Ieder bedrijf kan een ander soort overlast voor toekomstige omwonenden veroorzaken’
Maar zelfs voor bedrijven onder milieucategorie 3.2 kunnen er belemmeringen zijn. Zij noemt het voorbeeld van een hondenkennel, waar op het terrein ook cursussen worden gegeven aan de baasjes hoe ze het beste met hun honden kunnen omgaan. Nijboer: ‘Je kunt je voorstellen dat zo’n activiteit vooral in de avonduren voor hinderlijke overlast in de omgeving kan zorgen. Daar hebben we dan ook rekening mee moeten houden, door afspraken te maken over die buitenactiviteiten.’
Pegasus in de gelijknamige straat op de Binckhorst is volgens Van Wijngaarden een goed voorbeeld van een geslaagd mixeduseproject, waar een groot deel van de bestaande relatief kleinschalige bedrijvigheid kan blijven omdat er voldoende milieuruimte is. In dit project heeft ontwikkelaar NU Projectontwikkeling het mixeduseprincipe vormgegeven door twee grote woontorens met een groot aantal sociale huurwoningen “op te toppen” boven een aantal bestaande bedrijfspanden.
Van Wijngaarden: ‘Pegasus komt op een enorm geluidbelaste locatie met de nabijgelegen Rijksweg A12 en het spoor met in de straat een producent van kartonnen snackbakjes. Ondanks de zware bestemming, milieucategorie 3.2, blijkt de geluidproductie in de praktijk erg mee te vallen. Bovendien wordt er alleen overdag gewerkt. Ook in dit geval zijn generieke afstanden uit de milieucategorieën hard vertaald naar afstanden in het omgevingsplan. Het is dus vooral maatwerk waarin wordt gekeken of functies naast elkaar passen en die ruimte wordt ook geboden in het omgevingsplan.’
Zoneren en (steden)bouwkundige oplossingen
Om wonen in de buurt van bedrijvigheid mogelijk te maken, staan gemeenten dus voor de uitdaging om te bepalen wat de milieuruimte is die bedrijven nodig hebben, nu en in de toekomst, en tegelijkertijd in de plannen op te nemen wat “acceptabel” wordt geacht voor bewoners; de huidige maar vooral toekomstige. Maar wat is acceptabel? ‘Ja, dat is de kwestie’, geeft Van Wijngaarden aan, en ook Nijboer vindt het interessant om te zien waar gemeenten in de praktijk mee komen. ‘Dat zijn afwegingen die ze lokaal moeten maken, met enerzijds de belangen van de bedrijven en anderzijds de belangen van de omwonenden om platgezegd in de toekomst gezeur te voorkomen.’
In de tussentijd zoeken ontwikkelaars en gemeenten samen naar oplossingen met zoneren, in de stedenbouwkundige opzet en bouwkundige maatregelen. Dat kan bijvoorbeeld door te variëren in bouwhoogte en een hoog langgerekt gebouw met deels “dove gevel” als geluidscherm te laten dienen voor de wijk die erachter ligt. Een andere oplossing bij gemengde gebieden is inwaarts zoneren, zoals Van Wijngaarden beschrijft. ‘In het bestemmingsplan en straks omgevingsplan heb je dan de zware bedrijven in het midden en de lichte bedrijven aan de buitenrand.’
Trend bij het mengen van wonen en werken bij gebiedstransformaties is volgens de milieuspecialist van KuiperCompagnons om een bestemmingsplan op te knippen in geluid-/milieuruimtes. Per bedrijf is daarin dan een contour opgenomen. ‘Dat gebeurt in de toekomstige gemengde werk-woonwijk Schieoevers in Delft, Merwe-Vierhavensgebied – M4H – en waarschijnlijk ook bij Winkelsteeg in Nijmegen waar straks ruimte overblijft voor nog vier tot vijf milieubelastende bedrijven die een “apart jasje” hebben gekregen met een maatbestemming.’
Doorlopende dialoog
Het lijkt erop dat het de nieuwe modus wordt in gemengde woon-werkwijken: een voortdurende dialoog tussen overheid, ondernemers en bewoners. Dat begint met het initiatief of de vergunningaanvraag, dan wel de aanpassing van het bestemmings- en straks het omgevingsplan.
Voortdurende dialoog noodzakelijk tussen overheid, ondernemers en bewoners
Gemeente en projectontwikkelaars zullen nieuwe bewoners in gemengde woon-werkgebieden er steeds op wijzen dat ze komen te wonen in een gebied waar bedrijven en bewoners naast elkaar leven. Maar daarmee zijn juridische procedures nog niet uitgesloten. Je kunt nou eenmaal niet opnemen in een koop- of huurcontract dat kopers of huurders van woningen in zo’n gebied zich bij overlast terughoudend dienen op te stellen, geeft omgevingsrechtadvocaat Nijboer aan. ‘Ondernemers hebben ook juristen, die aan de bel trekken als ze vermoeden in de toekomst problemen te kunnen krijgen. Rechtszekerheid is een belangrijke zaak in dit land.’
In Delft bij het gebiedsprogramma Schieoevers Noord hebben de gemeente en de ontwikkelaars daar inmiddels ervaring mee. In twee deelgebieden Kabeldistrict en Nieuwe Haven moeten 3.800 woningen komen (van de 6.500-7.500 in heel Schieoevers-Noord), terwijl er zo’n dertig bedrijven zijn gevestigd. De kwalificaties stoer, hip en eigentijds komen we ook hier tegen bij de beschrijving van hoe het gecombineerde werk-woongebied eruit moet gaan zien. Na een langdurig en zorgvuldig proces, waarin alle ondernemers zijn meegenomen, kon de gemeenteraad oktober vorig jaar uiteindelijk akkoord gaan. In het plan krijgen bedrijven tien procent extra milieuruimte om te kunnen groeien. (lees ook: ‘Delft pioniert met inbreiding woningbouw in bedrijvenzone’, ROm, december 2022)
Een achttal ondernemers voelt zich daar blijkbaar toch te zeer door ingesnoerd, dat ze in beroep zijn gegaan. Hun zaak ligt nu bij de Raad van State, die naar verwachting komend jaar uitspraak doet. Gemeentelijk programmadirecteur Fidan Bulut was er niet door verrast. ‘Vanuit het perspectief van de ondernemers snap ik dat helemaal. Dat is hun goed recht.’ Het is wel afwachten wat de Raad van State hierover gaat zeggen, geeft ze aan. ‘Best wel spannend natuurlijk, want bepalend voor de uitvoering van het programma’.
Onderlinge verstandhouding
De uitwerking van de plannen gaat gewoon door, vooral voor het Kabeldistrict, waar woningbouw in vrij hoge dichtheid komt ‘waarbij de contour van de zittende bedrijven is ingepast. Dat is dus maatwerk’, geeft Bulut aan. ‘Daarnaast houden we voor nieuwe bedrijven in het Kabeldistrict vijftig dB aan op dertig meter langs het spoor en vijftig dB op tien meter in de rest van dat gebied.’Uit voorzorg bereidt Gemeente Delft een herstelbesluit voor bij locaties waar bijvoorbeeld een contour net iets te krap was genomen en waartegen nu beroep loopt. Bulut: ‘Binnen de gemeente met de mensen van onze diensten, met de ontwikkelaars en externe experts kijken we waar de pijnpunten zitten en hoe we die kunnen aanpakken voor het vervolgtraject. Ook voor ons is het een leerproces.
’Het herstelbesluit bevat onder andere een aantal wijzigingen om de gebruiksmogelijkheden van bestaande bedrijfsgronden te optimaliseren. ‘Dit beoogt een zorgvuldige afstemming van de ontwikkelingen en de bestaande functies in en om het transformatiegebied’, aldus Annemarie Hatzman, die voor Antea Group en Miraf de ro-procedure voor Schieoevers ondersteunt. ‘Zo is het verschil tussen evenementen en festiviteiten verduidelijkt en de mogelijkheid om de geluidzones van bestaande bedrijven te veranderen nadrukkelijk verbonden aan afstemming met het betreffende bedrijf.’ Hatzman noemt de mogelijkheden voor maatwerk die de nieuwe wetgeving biedt als leermoment. ‘Belangrijk is dat bestaande rechten én een goed woon- en leefklimaat in evenwicht zijn. De mogelijkheid om hogere geluidnormen toe te staan draagt niet vanzelfsprekend bij aan een gezond leefklimaat. De Omgevingswet geeft juist die mogelijkheid om maatwerk toe te staan daar waar je het als gemeenteraad acceptabel vindt, al dan niet met extra maatregelen om de kwaliteit van het leefklimaat te garanderen.’
‘We kunnen niet alles juridisch vastleggen’
Programmadirecteur Bulut noemt de communicatie met en tussen ondernemers, ondernemersverenigingen en toekomstige bewoners als leerpunt dat eruit springt. ‘We kunnen niet alles juridisch vastleggen. Veel zal afhangen van de manier waarop ondernemers en bewoners met elkaar omgaan. Over extra activiteiten bijvoorbeeld, of andere niet-reguliere werkzaamheden. Als je de bewoners op de hoogte stelt van mogelijke extra overlast, kunnen die zich er op voorbereiden. Klagers zullen er altijd blijven, maar daar proberen we dan samen met de Omgevingsdienst Haaglanden zo goed mogelijk mee om te gaan.'
Bulut heeft veel vertrouwen in het opbouwen van een gezamenlijke band en sfeer. 'Neem de Schieoevers-safari die we hier jaarlijks organiseren; een zaterdag dat iedereen in het gebied, zowel de ontwikkelaars als de bedrijven, de deuren openen en bewoners uitnodigen. Steeds meer bedrijven doen daaraan mee. En dat heeft ons twee dingen gebracht. Mensen snappen steeds beter wat voor gebied ze kunnen komen te werken of te wonen. En ze zien wat er in die bedrijven gebeurt en ervaren dus niet alleen de “herrie” aan de buitenkant, maar kunnen ook trots zijn op de prachtige dingen die hier worden gemaakt. En misschien werkt je buurman in een van die bedrijven. Het wordt laagdrempeliger. We proberen op deze manier een betere onderlinge verstandhouding te doen ontstaan, zodat ondernemers en bewoners elkaar makkelijker kunnen vinden. Dat is trouwens sowieso belangrijk als we als programmabureau onze taak erop hebben zitten en zo’n gemeenschap het zelf moet doen.’
