Mooie plannen en veel goedbedoeld beleid ten spijt schiet het maar niet op met de aanpak van de grote opgaven in de fysieke leefomgeving. De woningbouw is met nadruk het meest in het oog lopende voorbeeld, maar ook de aanpak van de stikstofreductie komt nauwelijks van de grond, net als de herstructurering van de agrarische sector. En met het natuurherstel, de verbetering van de biodiversiteit en de waterkwaliteit zitten we nog lang niet op het goede spoor. Daar komen dan nog bij de opgaven voor de energietransitie, voor duurzame mobiliteit, de verduurzaming van bedrijventerreinen en de omslag naar een circulaire economie.
De beleidsuitvoering hapert op veel terreinen, constateert de Rli. Dat draagt onmiskenbaar bij aan het beeld van een krachteloze overheid, niet in staat om de grote vraagstukken van deze tijd op te lossen.
Belemmerende factoren
Uit de gesprekken met tal van direct betrokken ambtenaren, bestuurders en externe experts over de uitvoeringsproblemen en tien casusstudies die het brede domein van de fysieke leefomgeving bestrijken, identificeert de adviescommissie van de Rli vijf belemmerende factoren. Allereerst de stapeling, en daardoor ook complexiteit van beleid.
‘Vaak ontbreekt de inhoudelijke samenhang in het beleid; alles is belangrijk, zonder enige rangorde’
Het feit dat het beleid voor de leefomgeving is opgeknipt in meerdere beleidsvelden als klimaat, milieu, water, energie, ruimtelijke ordening en landbouw zorgt ‘onvermijdelijk voor een stapeling van beleid’, aldus de rapportage. Die sectorale indeling, met bijbehorende doelen, regels en normen, die soms tegenstrijdig zijn, belemmert de uitvoering. Zeker als dat beleid voortdurend in beweging is met nieuwe of veranderingen in bestaande regels. ‘Vaak ontbreekt de inhoudelijke samenhang in het beleid; alles is belangrijk, zonder enige rangorde’, aldus vat adviescommissievoorzitter Jeanet van Antwerpen samen wat de experts vertelden. De mensen in de uitvoering weten door de berg aan beleid en regels veelal niet waar te beginnen en kunnen het zelf vervolgens moeilijk aan anderen uitleggen, wat weer zorgt voor weerstand en vertraging in de uitvoering.
De tweede gesignaleerde belemmering hangt met de vorige samen: terughoudendheid om stappen te zetten. Dat geldt voor zowel bestuurders en beleidsmakers, als voor mensen in de uitvoering. Als niet duidelijk is waar de prioriteiten liggen, hoe je tegengestelde belangen bespreekbaar maakt, welke beleidsmaatregelen het meest voor de hand liggen, krijgen mensen twijfel en schieten ze in de kramp. Daar komt nog bij dat van beleidsuitvoerders wordt verwacht dat ze hun beslissingen baseren op duidelijke, meetbare feiten en data, terwijl de werkelijkheid complexer en grilliger is, vol met ontwikkelingen waarover geen honderd procent zekerheid bestaat. De afrekencultuur die de laatste decennia is ontstaan, versterkt de twijfel en onzekerheid, en leidt tot angst om fouten te maken en dus tot vertraging.
'Durf een besluit te nemen. Je kunt nooit honderd procent draagvlak hebben'
Ook de politiek wordt hierop aangesproken. Van Antwerpen: ‘Durf een besluit te nemen. Je kunt nooit honderd procent draagvlak hebben. Luister naar de stem van de tegenstanders, leg het beleid goed uit, maar geef ook aan dat je niet iedereen tevreden kunt stellen. Als je als raad zaken met elkaar hebt besproken en daarover een besluit hebt genomen, houd elkaar dan vast. Vooral in moeilijke tijden, benadrukt ze. ‘Ik heb zelf meegemaakt bij de gebiedsontwikkeling van de Reevedelta hoe belangrijk dat is.’
De andere belemmeringen van het Rli-advies hebben te maken met de ontoereikende organisatie voor de uitvoering van beleid, zeker in vergelijking met de omvang en het gewicht van beleidsafdelingen. Met het gebrek aan kennis en ervaring, menskracht dus, mede veroorzaakt door het wegsaneren van afdelingen en organisaties voor de uitvoering van beleid. En met de ongelijke verdeling van kosten en baten bij ruimtelijke ontwikkelingen. Degenen die nu de rekening moeten betalen zijn veelal niet degenen die er straks het meeste baat bij hebben.
Beleid en uitvoering principieel gelijkwaardig
De uitvoeringspraktijk in Nederland verkeert structureel in een achtergestelde positie ten opzichte van de beleidsontwikkeling en het beleid. Een achterstelling die, naar het oordeel van de Rli, ongewenst is. Er is sprake van eenrichtingsverkeer, zeker in de Haagse beleidswereld maar ook op andere overheidsniveau, al zitten beleidsafdelingen daar dichter bij de uitvoering.
‘Er wordt gediscussieerd en besloten over het inzetten van beleid, zonder serieus de gevolgen en de problemen in de uitvoeringspraktijk daarbij te betrekken’, luidt een van de conclusies uit de rapportage. Vandaar de hoofdaanbeveling in het advies om de beleidsuitvoering radicaal te herwaarderen: maak beleid en uitvoering principieel gelijkwaardig.
Dat vraagt om organisatorische veranderingen, de uitvoerbaarheid van beleid meenemen bij het bepalen van het beleid, maar ook om een andere cultuur. Van Antwerpen: ‘Het begint in je hoofd, met het willen. Betrek de uitvoeringsafdelingen bij de besluitvorming. Vraag ze aan tafel, laat ze meedenken over de consequenties van bepaalde beleidsplannen voor de uitvoering.’
'Betrek de uitvoeringsafdelingen bij de besluitvorming. Vraag ze aan tafel, laat ze meedenken over de consequenties van bepaalde beleidsplannen voor de uitvoering’
Er zijn zowel bij de rijksoverheid als bij andere overheden al aanzetten met bijvoorbeeld de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO), en bij het Rijk het Beleidskompas. Toch is dat niet de ’radicale herwaardering’ die de Rli nodig acht. ‘Ze gaan over het beter rekening houden met de uitvoering, maar nog onvoldoende over het ontwikkelen van beleid in samenspraak met uitvoerende partijen’, luidt een van de conclusies.
‘Rijksuitvoeringsorganisaties zouden wat ons betreft altijd vertegenwoordigd moeten zijn in de Bestuursraad van de departementen, en een vertegenwoordigende stem moeten hebben’, aldus Van Antwerpen. In het advies worden de SG’s, de hoogste ambtenaren op elk departement opgeroepen hun verantwoordelijkheid daarvoor te nemen. ‘Maar je kunt dat op alle niveaus en ook bij andere overheden, bij woningcorporaties, maatschappelijke organisaties en in het bedrijfsleven doen. In de bestuurskamer van een aantal bedrijven zie je dat ze dat ze een plek hebben ingeruimd voor “de toekomst”, en daar nadrukkelijk ook op koersen. Uiteindelijk gaat het erom dat de uitvoeringsafdelingen het beleid mede gaan bepalen en zowel qua menskracht, als qua waardering, dus ook in beloning, gelijkwaardig worden aan de beleidsafdelingen.’
De voorzitter van de adviescommissie doet een oproep aan het toekomstige kabinet om in het regeerakkoord op te nemen dat de uitvoering meeweegt en meebepaalt wat er aan beleidsdoelstellingen wordt geformuleerd. ‘Dat kun je in één zin zeggen. Het is een kwestie van cultuur, maar ook van politieke opvatting. Ik denk dat de tijd er rijp voor is, nu het zoveel gaat over een nieuwe bestuurscultuur. Als de burger ziet dat er niet alleen gepraat en geschreven wordt, dat ook dingen tot stand komen, dan werk je aan je geloofwaardigheid als overheid.’
Een gedeelde agenda vanuit de opgaven
Opgavegericht werken kan helpen om de uitvoerbaarheid van maatregelen te verbeteren, constateert de Rli. Zo is dat bijvoorbeeld gebeurd bij het succesvolle programma Ruimte voor de rivier en werkt het bij het Deltaprogramma.
Daar ligt een urgente opgave aan ten grondslag, met vervolgens in het beleidsprogramma en de uitvoering alle belangrijke uitvoerende instanties erbij betrokken. ‘Wel vanuit een eenduidige visie en een samenhangend plan van aanpak’, benadrukt Van Antwerpen. ‘Dat is wat we horen bij heel veel experts. Zij vinden die stapels beleid lastig, maar vanwege de aard der zaak – ruimtelijke ontwikkeling gaat per slot van rekening over heel veel verschillende aspecten en belangen - is dat niet te voorkomen. Waar ze vooral moeite mee hebben is het gebrek aan prioriteitstelling vanuit een gedeelde visie en urgentie; dat eenduidige verhaal, die coherente lijn op basis waarvan je met elkaar keuzes maakt. Wat zijn de gezamenlijke ambities en doelen, zodat je kunt bepalen welke zaken je met voorrang tijd en aandacht geeft.’
‘We zijn in Nederland slecht in het stellen van prioriteiten. Het moet altijd perfect zijn. Het moet allemaal tegelijk'
Daar wil voorzitter van de Rli Jan Jaap de Graeff nog wel wat aan toevoegen: ‘We zijn in Nederland slecht in het stellen van prioriteiten. Het moet altijd perfect zijn. Het moet allemaal tegelijk. Ik maak het nu ook mee bij het opstellen van de plannen voor de transformatie in het landelijk gebied. Daar heb je soms voor één gebied vijftig verschillende doelstellingen. Iedereen wordt er gek van. Dat gaat gewoon niet. We moeten echt prioriteren. Niet alles hoeft een 10 te zijn. Zeg van oké, dan gaan we misschien op mobiliteit voor een 7, voor biodiversiteit voor een 8 en op economie voor een 9. Voer dat gesprek met elkaar. En dan werkt het, want dat zag je bij Ruimte voor de rivier’.
Dus een oproep aan alle overheden: maak eerst samen een visie en bepaal daarop met elkaar de acties. Zorg in de organisatie dat de coördinatie gewaarborgd is. En specifiek aan het Rijk: zorg voor ervoor dat wet- en regelgeving zoveel mogelijk ruimte bevat om op lokaal en regionaal niveau te doen wat voor de aanpak van een specifieke opgave of een gebied nodig is. Elke situatie is net weer even wat anders, gemeenten en provincies hebben daarom behoefte aan maatwerk.
'In de omgevingsvisie kan in veel gevallen het verhaal van een opgave, gebied of regio worden verwoord en kunnen prioriteiten worden gesteld’
Als het goed is moet de Omgevingswet inspelen op de behoefte aan een integrale visie, afwegingsruimte en maatwerk, verwacht de Rli. ‘Die omgevingsvisie is voor alle overheden enorm belangrijk, omdat ze daarin hun inhoudelijke keuzes moeten vastleggen over de ontwikkeling, het beheer, de bescherming en het behoud van de leefomgeving. Oftewel: in de omgevingsvisie kan in veel gevallen het verhaal van een opgave, gebied of regio worden verwoord en kunnen prioriteiten worden gesteld’, aldus het advies.
Nieuwe financiële arrangementen
‘We zien in onze gesprekken dat de overgrote meerderheid van de overheden dat inziet en daar druk mee bezig is, of die visie al hebben en nu aan het werk zijn met andere instrumenten uit de Omgevingswet’, geeft Van Antwerpen aan. ‘Er is heel veel getraind en je merkt dat de mensen er echt naar uitkijken en ermee aan de slag willen. Een instrument als het programma leent zich goed voor de opgavegestuurde manier van werken. Daar verwachten wij veel van.’
'Om voor de langere termijn afspraken te kunnen maken hebben vooral gemeenten structureel geld nodig en niet alleen voor specifieke doelen'
Om slagvaardig aan de slag te gaan in de uitvoering is het noodzakelijk dat wordt gekeken naar een meer structurele financiering van de uitvoering van de ruimtelijke programma’s op lokaal en regionaal niveau. Van Antwerpen: ‘Mooi natuurlijk, al die deals voor onder meer de woningbouw, de achterstanden in de wijken, het landelijke gebied, maar om voor de langere termijn afspraken te kunnen maken is er structureel geld nodig en niet alleen voor specifieke doelen. Gemeenten met name moeten meer financiële armslag krijgen om hun organisatie op peil te krijgen, nieuwe mensen aan te trekken en te trainen om de verantwoordelijkheden die er liggen fatsoenlijk op te pakken. En het kan simpeler met die financiële stromen, zonder dat je over elke euro verantwoording moet afleggen. Ook dat belemmert integraal werken. Vertrouwen en transparantie krijgt in ons advies daarom veel aandacht.’
De Rli bepleit in haar analyse en advies de noodzaak van nieuwe financieringsarrangementen. Daar wordt al een tijdje over gesproken, maar komt nauwelijks van de grond, constateert zij. Zo is er meer aandacht nodig voor het delen van kennis en kunde bij de toepassing van instrumenten voor grondbeleid. Denk aan het vestigen van voorkeursrecht, kostenverhaal en onteigening. ‘Voor een betere verdeling van kosten en baten bij gebiedsontwikkeling vinden wij het belangrijk dat waardevermeerdering van grond beter kan worden ingezet om ruimtelijke ontwikkelingen betaalbaar te maken en publieke tekorten te verminderen’, staat er in het advies.
'Waardevermeerdering van grond inzetten om ruimtelijke ontwikkelingen betaalbaar te maken en publieke tekorten te verminderen’
Het ministerie van BZK laat momenteel een verkenning uitvoeren naar het verbeteren van de baatbelasting en de mogelijkheden voor het invoeren van een heffing om speculatieve grondhandel te voorkomen. De Rli gaat een stap verder: ‘Wij vinden het belangrijk dat er bij (gebieds)ontwikkelingen niet alleen naar de directe financie?le kosten en baten wordt gekeken. Ook niet-financie?le baten, vermeden kosten en mogelijke toekomstige baten moeten kunnen worden meegewogen.’
De Rli haalt de woorden van Isaac Roeterink (2023) aan: ‘het gaat om een gebiedsexploitatie en niet om een grondexploitatie. Breng daarom als gebiedsteam bij de start zowel de financie?le als de niet-financie?le kosten en baten in beeld en formuleer principes waarop deze kosten en baten worden verdeeld over de betrokken partijen. En het is ook belangrijk om arrangementen te ontwikkelen voor het inprijzen van externe kosten, het verdisconteren of socialiseren van opbrengsten en daar sluitende afspraken over te maken.
Interessant zijn in dit verband de vijf lessen aan de hand waarvan het Centraal Planbureau (CPB) in een recente publicatie illustreert hoe bij gebiedsontwikkeling het perspectief van brede welvaart de maatschappelijke kosten-batenanalyse kan aanvullen en versterken. Door te kijken vanuit het perspectief van brede welvaart ontstaat een meer evenwichtige analyse van de effecten van integrale gebiedsontwikkeling.
De koepelorganisaties IPO, VNG en UvW zouden hier wat de Rli betreft een grotere rol in moeten nemen, samen met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Van Antwerpen tot slot: ‘De Regionale Investeringsagenda’s lijken een veelbelovend instrument om te komen tot meer regionale regie op investeringen. We zijn in onze casusstudies positieve voorbeelden tegengekomen waarbij wordt gewerkt met financie?le participatie van bewoners in gebiedscorporaties.’
