Inschrijven voor nieuwsbrief
Advertentie
Omgevingswetgeving Landelijk gebied Verstedelijking Woningbouw

Veelvuldige toepassing buitenplanse vergunningverlening verwacht

To Bopa or not …, dat is de vraag

Gemeenten zullen dit jaar voor de keuze staan bij initiatieven voor de broodnodige woningbouw: doen we dat met een Bopa-procedure of met een wijziging omgevingsplan (dat er veelal nog niet is)? Beeld iStock-Alona Krytska
Auteur Marcel Bayer

28 januari 2024 om 18:38, Leestijd ca. 13 minuten


Op menige gemeentelijke intaketafel ligt sinds begin dit jaar de vraag hoe om te gaan met initiatieven die niet vergunningvrij zijn en niet voldoen aan de regels in het (tijdelijke) omgevingsplan. De verwachting is dat veel gemeenten de vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa) zullen gebruiken om de betreffende activiteiten mogelijk te maken. Dat zou sneller werken dan een planwijziging doorvoeren en hoeft nog niet via het digitale stelsel. Klopt dat wel? En wat gaat dit bijvoorbeeld betekenen voor de woningbouw op basis van “een straatje erbij”?

Gemeenten zullen dit jaar voor de keuze staan bij initiatieven voor de broodnodige woningbouw: doen we dat met een Bopa-procedure of met een wijziging omgevingsplan (dat er veelal nog niet is)? Beeld iStock-Alona Krytska

Dit artikel staat in ROm februari. ROm is het vakmaandblad voor ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefruimte en verschijnt als papieren en digitaal magazine. Ambtenaren kunnen zich gratis abonneren. U kunt zich hier aanmelden.

ROm Live op 31 januari van 11-12 uur over de eerste ervaringen met de Omgevingswet

De redactie van vakmagazine ROm volgt dit jaar nauwgezet hoe het overheden vergaat met de praktijk van het nieuwe wettelijke stelsel. Tijdens deze eerste uitzending in het nieuwe jaar hebben we vier gasten: wethouder Philip van Veller (grondzaken, financiën, Omgevingswet, omgevingsvisie) en programmamanager Roelf Brinkman uit de gemeente Leidschendam-Voorburg, en wethouder Sidney van den Bergh (ruimtelijke ordening & Omgevingswet) en Sarah Schendeler, projectleider Omgevingsplan, juridisch adviseur omgevingsrecht, van de gemeente Oss. Kijk en luister mee op ROm Live. Zet het in uw agenda. 

 

Gemeenten kunnen onder de Omgevingswet op verschillende manieren initiatieven faciliteren. Een van die manieren is het verlenen van een vergunning voor een Bopa, een activiteit die niet vergunningvrij is en in strijd met de regels van het omgevingsplan. 

Of er een Bopa-procedure mogelijk is, hangt vooral af van de vraag of je voor de betreffende activiteit omgevingswaarden en onderliggende planregels moet aanpassen, legt Daan Hollemans uit. Hij is als senior-adviseur ruimtelijke strategie bij Antea Group in meerdere gemeenten betrokken bij het stroomlijnen van de planprocedures onder de Omgevingswet.

Planologische regels als sleutelcriterium

‘Je kunt met een Bopa niet tornen aan de omgevingswaarden, zoals geluidproductieplafonds’, zegt hij met nadruk. ‘Daar is een omgevingsplanwijziging voor nodig. Zo staat het in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Je mag, net als bij een omgevingsplanwijziging overigens, ook niet ingaan tegen provinciale of rijksinstructieregels – bijvoorbeeld voor de omzetting van agrarische activiteiten naar wonen.’ 

‘Je kunt met een Bopa niet tornen aan de omgevingswaarden’

Verder moet altijd sprake zijn van een evenwichtige toedeling van functies, een basisprincipe in de Omgevingswet, en moet het bij een Bopa-procedure gaan om een voldoende concreet uitgewerkt project, legt Hollemans uit. ‘Waar het in essentie op neerkomt, is dat je dit niet kunt toepassen om planologische regels te veranderen. Die hebben namelijk implicaties voor andere activiteiten op of bij de betreffende locatie.’ 

Hij geeft twee voorbeelden. ‘Stel ik wil als gemeente de samenvoeging van twee supermarkten op één locatie mogelijk maken en daarbij op de achterblijvende locatie definitief de vestiging van een super of andere detailhandel onmogelijk maken, bijvoorbeeld om daar woningen te bouwen. Dat moet via een wijziging van het omgevingsplan. Anders worden de oude planologische mogelijkheden niet geschrapt.

Hetzelfde geldt voor een locatie waar een agrariër om wil schakelen van een veeteelt- naar een akkerbouwbedrijf. Je zou denken: dat blijft agrarisch gebruik, dus dat mag. Maar in het omgevingsplan staat specifiek de bestemming ‘veehouderij’. Je kunt dit dus met een Bopa-vergunning doen, maar dan blijft het mogelijk dat er later weer een veeteeltbedrijf komt op die plek.’ 

‘Met een omgevingsplanwijziging zit je toch safer’

Gemeenten moeten zich, volgens Daan Hollemans, serieus de vraag stellen of ze voor een dergelijke wijziging van onderliggende planologische regels een Bopa willen inzetten. ‘Met gebruik van de procedure voor “planologische strijdig gebruik” is het niet overal en altijd uitgesloten, maar met een omgevingsplanwijziging zit je toch safer’. 

Keuzehulp in Oss

De gemeente Oss heeft voor de medewerkers de Keuzehulp procedure en planvorm Omgevingswet gemaakt, grotendeels gebaseerd op de VNG-leidraad Stappenplan Bopa en wijzigen omgevingsplan. 

Stapsgewijs naar de Bopa of omgevingsplanwijziging

De keuzehulp van Gemeente Oss begint heel simpel met vragen of een vergunning nodig is en zo ja, of deze kan worden afgegeven op basis van geldende regels: nieuwe omgevingsplanregels, de bruidsschat of regels in verordeningen en bestemmingsplannen in het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Bij de laatste geeft de keuzehulp ook aandacht aan de opgenomen uitwerkings- of wijzigingsbevoegdheden van het college die onder de Omgevingswet toegepast kunnen worden als binnenplanse-opa. Als blijkt dat de activiteit in strijd is met het (tijdelijke) omgevingsplan, dan helpt de keuzehulp te kiezen uit drie opties om de activiteit mogelijk te maken: het maatwerkvoorschrift, de vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa) of een wijziging van het omgevingsplan.

Vervolgens is er voor de Bopa de afweging of er sprake is van de reguliere of de uitgebreide procedure, bijvoorbeeld als het gaat om een m.e.r. -plichtige activiteit. Bij een wijziging omgevingsplan is de keuze aan de orde tussen het gebruik van de tijdelijke maatregel TAM-IMRO of de nieuwe standaard STOP/TPOD.

Kiest de gemeente ervoor om het omgevingsplan te wijzigen, bijvoorbeeld omdat het beleid en de bijbehorende regels zich scherper uitkristalliseren en aanpassingen van verordeningen en regels nodig zijn, of gewoon omdat het volgens de wet moet, dan geldt daarvoor de gebruikelijke wijzigingsprocedure met betrokkenheid van de raad en participatie. De nieuwe omgevingsplanregels komen in STOP/TPOD, de nieuwe digitale standaard, of in TAM-IMRO, de tijdelijke alternatieve maatregel in het geval het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) nog niet naar behoren functioneert. In Oss voeren ze – conform keuzehulp – “planbare wijzigingen”, zoals de transitie van regels uit het tijdelijke deel naar het nieuwe deel, alleen door als dat mogelijk is in STOP/TPOD. Dit om dubbel werk te voorkomen; de TAM-IMRO plannen moeten namelijk uiteindelijk omgezet worden in de nieuwe digitale standaard STOP/TPOD.

De keuzehulp neemt de betreffende ambtenaar stapsgewijs mee in de opties voor een binnenplanse- of buitenplanse-opa, dan wel een aanpassing van het omgevingsplan, aldus Sarah Schendeler, planjurist bij Gemeente Oss. ‘In de oude situatie hadden de collega’s die een vergunningaanvraag of initiatief behandelden de regels bij wijze van spreken in hun hoofd zitten en wisten ze vrijwel meteen wat te doen. Met de Omgevingswet komen allerlei nieuwe regels en procedures mee en dat vraagt tijd om ermee te leren werken, vertelt Schendeler. ‘Vandaar de keuzehulp, zodat niet elke ambtenaar opnieuw het wiel hoeft uit te vinden en relatief snel aan kan geven wat de initiatiefnemers te doen staat en de volgende stappen in de procedure zijn. 

En het is ook heel handig voor adviesbureaus die procedures voorbereiden voor klanten in Oss, want in de keuzehulp zijn zowel aanwijzingen voor regels en procedures verwerkt die meekomen met de nieuwe wet, als de keuzes die wij in Oss hebben gemaakt, zoals bijvoorbeeld de keuze om bij voorkeur een Bopa toe te passen als de regels voor de activiteit nog in het tijdelijke deel van het omgevingsplan staan.’

‘Je hebt bij een Bopa niet met het DSO te maken’

Net als andere gemeenten werkt Oss de komende acht jaar geleidelijk toe naar een nieuw omgevingsplan, opgebouwd met nieuwe regels en voorschriften. Schendeler: ‘Tot dat er is, werken we met het tijdelijke deel, dat voor een groot deel bestaat uit de oude bestemmingsplannen. Voor ons nieuwe omgevingsplan hebben we de inhoudsopgave met de hoofdstukken benoemd en de werkwijze uitgedacht. Die werkwijze is “van algemeen naar specifiek”; eerst de algemene bepalingen, vervolgens de algemene regels en tot slot aanvullende en afwijkende regels voor bepaalde activiteiten en gebieden. Per jaar formuleren we de opgave waar we het nieuwe omgevingsplan mee willen gaan vullen. Als eerste stap daarvoor bouwen we nu themagewijs aan een bibliotheek met regels. Daarna vullen we stapsgewijs, zowel thematisch als gebiedsgericht, het nieuwe deel van ons omgevingsplan. Daarvoor is steeds een wijziging omgevingsplan nodig. Zo bouwen we stap voor stap ons nieuwe omgevingsplan op.’

Urgent is de wooncrisis. De vraag is dan of gemeenten de Bopa daarvoor gaan gebruiken, zeker bij woningbouwplannen onder de vijftig woningen waar sinds kort niet meer de Ladder voor duurzame verstedelijking voor nodig is. Beeld iStock/Mauvries

Van een tijdelijk naar een nieuw omgevingsplan

Uiteindelijk moeten bijna alle verstrekte vergunningen voor een Bopa landen in regels in het nieuwe omgevingsplan. In Oss hebben Schendeler en haar collega’s afgesproken om elke individuele vergunningverlening goed te administreren. ‘Zodat we op een rij hebben voor welke activiteiten en welke locaties de Bopa-vergunningen zijn verstrekt. Je hebt op basis van de vergunde activiteiten als het ware de bouwstenen voor de nieuwe omgevingsplanregels voor een bepaald gebied. Soms zal een eerder verleende Bopa echter niet meer stroken met nieuwe omgevingsplanregels die je later hebt ontwikkeld voor de gemeente als geheel of een bepaald gebied of thema. Dat is onvermijdelijk in de overgangsfase waarin we nu zitten. It’s all in the game.’ 

In Oss zullen de komende tijd activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan, zeker in stedelijk gebied, voornamelijk via een Bopa worden geregeld, geeft Sarah Schendeler aan. Op het moment dat een bijbehorende set regels in de bibliotheek beschikbaar is, ligt een omgevingsplanaanpassing vaker voor de hand. ‘Hebben we bijvoorbeeld genoeg regels uitgewerkt voor woongebieden of winkelbestemmingen, dan nemen we die voor deze gebieden op in ons nieuwe deel omgevingsplan. Op dat moment kunnen we ook de Bopa’s die in deze gebieden zijn verleend, verwerken in het omgevingsplan. Als ze niet in deze gebieden liggen, maar als wel dezelfde regels van toepassing zijn, doe je dat door het werkingsgebied van deze regels te vergroten. Dat is de nieuwe systematiek onder de Omgevingswet.’ Schendeler zegt dat ‘veel handiger’ te vinden, ‘omdat je niet voor elke wijziging nieuwe planregels hoeft te maken.

‘Zolang er geen milieuzaken in de weg zitten zullen we, zeker de eerste twee jaar, met de Bopa-procedure gaan werken’

Ook de Gemeente Stichtse Vecht, in de provincie Utrecht, gaat de Bopa zeker inzetten, verwacht Tom Verkammen, planoloog en strategisch adviseur bij die gemeente. ‘Ik zie dat vooral gebeuren bij initiatieven met een zekere urgentie. Zolang er geen milieuzaken in de weg zitten, biedt de Bopa-procedure mogelijkheden om toch sneller door te kunnen met een initiatief dat wij willen steunen. Met milieuzaken bedoel ik bijvoorbeeld of geur- en geluidsnormen worden overschreden, of dat er sprake is van bodemverontreiniging et cetera.

Als zulke zaken spelen, moet je altijd grondig onderzoek doen en procedures volgen. Een omgevingsplanwijziging ligt dan meer voor de hand. Dan weet je dat je geen fouten maakt. Maar het traject is doorgaans langer en met onzekerheden omgeven.’ Verkammen noemt het een voordeel dat je in geval van de Bopa bij vaststelling van het besluit, na zorgvuldige afweging van de evenredige toedeling van functies aan locaties, meteen de vergunning kunt verlenen.’ 

Ook in de deelgemeenten van Stichtse Vecht werken ze de komende jaren gaandeweg aan het nieuwe omgevingsplan, ‘maar daar denk ik dat we zeker de maximale periode van acht jaar wel voor nodig hebben’, zegt Verkammen.

Straatje erbij

De urgentie van het ingediende initiatief en de vraag of er al voldoende casco van het omgevingsplan is, zal in hoge mate bepalen of de Bopa, of als een vergunning niet mogelijk is TAM-IMRO, wordt ingezet. Met andere woorden: valt er al te werken met het omgevingsplan en zijn we er digitaal klaar voor? Hollemans geeft aan dat in veel gemeenten het antwoord op die vraag aan het begin van de transitieperiode “nee” zal zijn. ‘Er zijn nog best veel gemeenten, moet ik tot mijn verbazing constateren, die nog geen casco-omgevingsplan hebben. Ik ervaar ook terughoudendheid over de verwachtingen van het digitaal stelsel’.

Vooral dat laatste zal volgens Sarah Schendeler (Oss) doorslaggevend zijn. ‘Je hebt bij een Bopa niet met het DSO te maken, want je past de planvoorschriften en regels niet aan. Gezien de onbekendheid met het functioneren daarvan en de kinderziektes die er ongetwijfeld zullen optreden, kan een traject met de Bopa dan tijdswinst opleveren. Dat is dan vanwege de techniek, niet vanwege de procedure.’ Verkammen (Stichtse Vecht) onderschrijft dat: ‘Bij ons zal zeker de komende tijd alles nog in TAM-IMRO gaan. Dat is voorlopig zekerder. Niemand weet hoe het DSO het houdt.’

‘Er zijn nog best veel gemeenten die nog geen casco-omgevingsplan hebben’

Urgent is de wooncrisis. De vraag is dan of gemeenten de Bopa daarvoor gaan gebruiken, zeker bij woningbouwplannen onder de vijftig woningen waar sinds kort niet meer de Ladder voor duurzame verstedelijking voor nodig is. 

Een straatje erbij met de Bopa acht Verkammen in Stichtse Vecht niet uitgesloten. En dat is niet beperkt tot plannen onder de vijftig woningen, zegt hij. ‘Dat kunnen er ook honderd zijn, mits de provincie daar natuurlijk in meegaat. De grootste woningbouwopgave bij ons zit hoofdzakelijk binnenstedelijk, dus daar is de Bopa zeker een optie. Overigens zijn er bij ons eind vorig jaar heel veel ontwerpbestemmingsplannen doorheen gejast, om maar zoveel mogelijk al in procedure te hebben. Ik denk in totaal wel vijftien ontwerpbestemmingsplannen voor 3500 woningen.’

Gedeputeerde Rob van Muilekom (Wonen) in de provincie Utrecht houdt zich nog een beetje op de vlakte over de Bopa en een straatje erbij. ‘De provincie heeft al sinds 2021 een verordening die gemeenten in staat stelt om per kern vijftig woningen toe te voegen. Een straatje erbij kan al bij de pakweg honderd kernen in de provincie. Als gemeenten meer kansrijke locaties aandragen in het buitengebied gaan we hierover met elkaar in gesprek. Maar de verstedelijkingsladder zorgt ervoor dat er eerst en vooral binnenstedelijk wordt gebouwd. Circa 92 procent van de woningaantallen van de Woondeals in onze provincie zijn te realiseren op die plekken. We moeten afwachten wat er aan vergunningaanvragen gaan binnenkomen, maar ik verwacht dat vrijwel alle gemeenten de Bopa voor concrete projecten willen inzetten.’

'Als gemeenten meer kansrijke locaties aandragen in het buitengebied gaan we hierover met elkaar in gesprek'

In het buitengebied zit men name het probleem bij de toepassing van de Bopa, geeft Schendeler aan. ‘De provincie geeft geen toestemming voor een Bopa als daarvoor de onderliggende bestemming “agrarisch” moet worden weggepoetst. Dat kan alleen met een omgevingsplanwijziging.’ 

Ook expert Daan Hollemans denkt dat de toepassing van de Bopa voor een woonbuurt in het buitengebied moeilijk zal zijn. ‘Los van de vraag of de functie wonen daar mogelijk is en de provincie daarin meegaat, vergun je in feite uitsluitend wat exact in de aanvraag zit. In een woonbuurt die is gebouwd met een Bopa-vergunning moeten toekomstige bewoners voor alles dat ze willen doen – een schuurtje, een aanbouw – weer een aparte vergunning aanvragen. Dat belast ook de gemeentelijke organisatie. Want dan zouden ze iedere keer zo'n aanvraag moeten gaan toetsen. En ook dat kost weer de nodige tijd.’ 

Concluderend herhaalt hij wat hij eerder opmerkte: ‘De Bopa is met wat creativiteit voor heel veel dingen in te zetten, maar heeft zeker risico’s in zich, ook voor de gemeente in de zin van ambtelijke capaciteit. Meteen inzetten op het omgevingsplan is in het begin van de transitiefase misschien lastiger. Zodra dat goed loopt, moet je jezelf als gemeente serieus de vraag stellen of je toch niet beter voor die omgevingsplanwijziging moet gaan. Dat voorkomt grote veegrondes in een later stadium.’ 

 

Gerelateerde Artikelen