Hoe borg je ruimte voor werk met de Omgevingswet, die vraag staat centraal tijdens een de Live stream ‘Zo borg je ruimte voor werk met de Omgevingswet’ die vakbladen ROm en BT samen met kennisalliantie SKBN op donderdag 14 maart organiseren.? Klik hier om de livestream meteen in je agenda te zetten.
Oud-bestuurder Willem Buunk, managing consultant bij Berenschot, legde onlangs de omgevingsvisies van tien grotere gemeenten (100.000+ inwoners) onder de loep. Zijn ontnuchterende constatering was dat het belang van economie als ruimtegebruiker nagenoeg ontbrak. ‘De visies gaan in hoofdzaak over drie thema’s: wonen, vergroening en de herinrichting van de verkeersruimte. Economie is nagenoeg afwezig.’
Wonen domineert in het ruimtelijk visie- en planvormingsproces
Zonder ruimtelijke visie op economie in een richtinggevend beleidsstuk, ben je volgens Buunk - zodra de vraag aan de orde is wat er met de bedrijven moet gebeuren - veroordeeld tot ad hoc-oplossingen. Wonen domineert in het ruimtelijk visie- en planvormingsproces, stelt Buunk. Wethouders voor wonen zijn vaak ook wethouder ruimtelijke ordening. ‘Ze weten vaak letterlijk niet welke bedrijven er in een bepaalde omgeving zitten.’ 'Dit komt mede doordat bedrijvigheid vaak is weggestopt of letterlijk een black box is. De laatste tijd gaat dit gelukkig wat beter. Er is met name meer aandacht voor het mkb en het familiebedrijf.’
Verantwoordelijkheid economisch domein
Op de vraag wie ervoor moet zorgen dat economie wél als ruimtevrager in omgevingsvisies zit, antwoordt Buunk dat dit ten eerste het economisch domein zélf is. Maar EZ-bestuurders en -ambtenaren zijn doorgaans niet goed aangehaakt bij het ruimtelijke visie- en planvormingsproces. De ambtelijke bezetting is vaak ook beperkt.
Het ondergeschikte belang van ruimte voor economie valt volgens planoloog Buunk ook het R.O.-domein zelf te verwijten. Dat heeft vaak meer affiniteit met wonen en soms domweg geen kaas heeft gegeten van economie.‘Ik heb acht jaar in de gemeenteraad van Utrecht gezeten. Wat er op Lage Weide gebeurt - een van de grootste bedrijventerreinen van Nederland - daar hadden bestuurders en raadsleden vaak geen idee van. Bij bestuurders miste ik de vaardigheid om zaken op het gebied van wonen en vergroening te verbinden aan het thema economie, en vice versa. Het gaat om het zoeken naar win-wins.’
Met de Utrechtse ‘Barcode’ is dat sterk verbeterd, waarmee de stad een gebalanceerde ontwikkeling nastreeft met naast ruimte voor wonen ook ruimte voor voorzieningen en werken. Volgens Buunk functioneert het Regionale Programma Werklocaties (RPW) afgelopen tien jaar beter dan in de periode daarvoor, omdat de planning realistischer is. Gemeenten hadden lang de neiging om de verwachtingen van behoefte aan ruimte voor bedrijven op te blazen, wat resulteerde in een opgeteld regionaal surplus.
De proof of the pudding is als er gekozen moet worden: óf een bedrijventerrein, óf woningen moeten komen. Dan delft de economie in de politieke arena meestal het onderspit.
Waar dat surplus in de nadagen van vastgoed- en financieringscrisis een loden last bleek, is er nu weer eens sterk groeiende behoefte aan ruimte voor werk die samenhangt met de groeiende bevolking, en met de transitie naar een circulaire economie.
Beter benutten
Buunk stelt dat die additionele economische ruimtevraag voor een deel gevonden moet worden door het beter benutten van bestaande werklocaties. Daarvoor is het essentieel dat ruimte op bestaande, strategische werklocaties wordt geborgd.‘Anderzijds zal er een restvraag overblijven die niet op bestaande terreinen kan worden geaccommodeerd. Dit omdat het tempo van herstructurering nu eenmaal niet zo snel loopt als de ontwikkeling van de vraag, en kostbaar is.’ Bovendien worden veel bedrijfslocaties buiten de bedrijventerreinen benut voor woningbouw, stelt Buunk. Daarom is het volgens hem onvermijdelijk dat er ook nieuwe economische ruimte wordt gepland.
Een belangrijke hiaat die Buunk constateert, is dat de ruimtelijke verkenning die economische ambtenaren aan de RPW-tafel maken misschien beter is, maar nog steeds niet naar buiten wordt doorvertaald. ‘De gemeenteraad tekent het af. De wethouder economische zaken denkt dat hij zijn huiswerk heeft gedaan. Maar de proof of the pudding is als er gekozen moet worden: of een bedrijventerrein, of woningen moeten komen. Dan delft economie in de politieke arena meestal het onderspit.’
Leg sectorale kwantitatieve ramingen publiekrechtelijk vast in ruimtelijke planvormingsinstrumenten uit de Omgevingswet
Daarom komt Buunk met een dringende boodschap: leg sectorale kwantitatieve ramingen publiekrechtelijk vast in ruimtelijke planvormingsinstrumenten uit de Omgevingswet. Met bovenin de planvormingscyclus de omgevingsvisie. ‘Hoe kijken we naar onze toekomst van de economie, onze provincie en in onze gemeente? In provinciale omgevingsvisies is dat redelijk uitgewerkt waarmee er een beleid ligt op basis waarbij bijvoorbeeld instructieregels kunnen worden opgelegd.’ Zo legde Provincie Noord-Holland een ruimtelijke instructieregel op die delen van het bedrijvengebied in de Noordzeekanaalzone een moratorium op transformatie naar wonen.
Maar met gemeentelijke omgevingsvisies die hij onder de loop nam, is het in zijn woorden ‘droevig’ gesteld. ‘Als er geen visie is op de gewenste ontwikkeling van de economie en bedrijventerreinen, dan is het moeilijk om tot een degelijke organisatie van de uitvoering te komen met beleidsregels, herstructurering en tijdige planning van nieuwe locaties.’
Kerninstrument programma
Voor die uitvoering biedt de Omgevingswet volgens hem een interessant nieuw kerninstrument: het ‘programma’. ‘Het programma is een nieuw instrument van de Omgevingswet waarin sectorale doelen kunnen worden uitgewerkt naar een samenhangende uitvoering. Dat kan een gebiedsontwikkeling zijn of dde vertaalslag naar beleidsregels in het juridisch bindende omgevingsplan.’ Daarmee hebben gemeenten of regio’s volgens Buunk een troef in handen om te sturen op ruimte voor werk. Hij adviseert daarom om ook RPW-afspraken in dit nieuwe kerninstrument programma uit de Omgevingswet vast te leggen.
Een programma kan gebiedsgericht of thematisch worden ingevuld en kan gemeentegrenzen overstijgen. Zo kondigde minister Hugo de Jonge als minister voor ruimtelijke ordening in 2022 de komst van een 26 nationale ruimtelijke programma’s aan. In oktober 2023 presenteerde minister Micky Adriaansens van EZK het Nationaal Programma Ruimte voor Economie. Daarin staat dat er tot 2050 een additionele behoefte is van 15 procent ruimte voor economie, vanwege demografische groei en de transitie naar een circulaire economie.
De Omgevingswet zegt niet dat het programma sectoraal moet zijn
Er klinkt kritiek op het programma-instrument dat dit weer tot sectoraal beleid zou leiden. De Jonge wees nadrukkelijk op het belang van ruimtelijke samenhang tussen de programma’s. Het is aan de provincies om de ‘ruimtelijke puzzel’ te leggen, en waar mogelijk functies te combineren. In lijn met geest van de Omgevingswet, die uitgaat van integraliteit, hamert ook Buunk op programma’s met verbindende thema’s, waarin samenhang wordt gezocht met andere opgaven. ‘De Omgevingswet zegt niet dat het programma sectoraal moet zijn. Ik zou gaan voor een programma waarin een mix van herstructurering van bestaande werklocaties en nieuwe werklocatieontwikkeling wordt gekoppeld aan de woonopgave of landschappelijke kwaliteit.’ En net zoals het op nationaal en regionaal niveau nog een hele opgave zal zijn om 15 procent extra ruimte voor economie te vinden, geldt dit op lokaal niveau evengoed. ‘Waar mogelijk zal nieuwe ruimte voor werk het in samenhang met ander functies gevonden moeten worden.’
