Dit is de ingekorte versie van het artikel in ROm april 2024. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Meld u hier aan voor een abonnement voor het maandelijkse papieren of digitale magazine.
Het staat alle bestuurslagen vrij om het programma in te zetten als thematische of gebiedsgerichte uitwerking van de omgevingsvisie of als regionaal afstemmingkader rond (thematische) ruimtelijke opgaven. In beginsel is het programma een beleidsmatige uitwerking van de omgevingsvisie. Maar Gerwin Gabry, programmamanager Omgevingswet bij ontwerp- en adviesbureau KuiperCompagnons, beschouwt het programma ook nadrukkelijk als bouwsteen van de omgevingsvisie. ‘Dat is inherent aan de beleidscyclus, die continue moet worden doorlopen.’ Volgens Gabry is het wenselijk dat de inhoud van vaak tijdelijke programma’s, die thematisch en soms sectoraal zijn ingestoken, in de integrale visie terechtkomt. Het doorlopen van de beleidscyclus helpt daarbij. Anderzijds zou er volgens hem bij het opstellen van de omgevingsvisie moeten worden nagedacht welke beleidsdoelen in aanvullende programma’s worden vervat.
Zelfbindend en verplicht
Het gaat in dit artikel telkens om programma’s onder de Omgevingswet (POW’s), al worden ze onder verschillende noemers weggezet, zoals de 26 nationale programma’s als onderdeel van Programma NOVEX. In feite zijn slechts 3 van de 26 echt POW’s.
In beginsel stellen colleges van B en W, Gedeputeerde Staten en de minister die programma’s vast. Anders dan visies, plannen en verordeningen, vereisen programma’s geen fiat van gemeenteraden, Provinciale Staten of de Tweede Kamer. Een programma is als beleidsinstrument zelfbindend voor de bestuurslaag die deze vaststelt, en geldt dus niet in algemene zin zoals een verordening. Daarnaast stelt het algemeen bestuur van waterschappen voor de watersystemen een waterbeheerprogramma vast. Dat laatste in de vorm van een “verplicht programma”, die weer onderscheiden moeten worden van vrijwillige programma’s.
Van belang is dat de inhoud van programma’s, die meestal thematisch en soms sectoraal zijn ingestoken, in de integrale visie terechtkomt
De Omgevingswet kent een aantal verplichte programma’s, bijvoorbeeld voor geluid en luchtkwaliteit. Zo staat in artikel 3.6 dat gemeenten die deel uitmaken van door de minister aangewezen agglomeraties een actieplan moeten opstellen in het kader van de richtlijn omgevingslawaai. Ook provincies moeten zo’n actieplan voor geluid opstellen, aldus artikel 3.8 waarin verplichte provinciale programma’s staan opgenomen. Regionale waterprogramma’s, waarmee ze uitvoering geven aan de Kaderrichtlijn Water, zijn ook verplicht. Datzelfde geldt voor de richtlijn overstromingsrisico’s, de zwemwaterrichtlijn en andere Europese richtlijnen zoals voor Natura 2000-gebieden.
Het Rijk moet een nationaal ‘nec’ (national emission ceilings)-programma vaststellen in het kader van (Europese) nationale emissieplafonds. Daarnaast is de Rijksoverheid verantwoordelijk voor een actieplan voor geluidhinder van een aantal grote geluidsbronnen zoals Schiphol, spoor- en rijkswegen, stroomgebiedsbeheerplannen, overstromingsrisicobeheerplannen, een programma van maatregelen mariene strategie, een nationaal waterprogramma, een beheerplan voor een Natura 2000-gebied in eigendom/beheer van de staat en een nationaal programma stikstof.Ondanks de soms afwijkende naamgeving, gaat het allemaal om POW’s.
Een ander belangrijke vorm van een verplicht programma waar gemeenten mee te maken krijgen/hebben, is bij (dreigende) overschrijding van omgevingswaarden. Colleges van B en W moeten dan een programma opstellen met maatregelen om alsnog aan (zelf vastgestelde) omgevingswaarden te kunnen voldoen. Tot slot zijn er programma’s met een programmatische aanpak.
Essentieel onderdeel beleidscyclus
Het programma staat als beleidsinstrument rechtsonder in de beleidscyclus, stelt Gabry. Maar het programma is doelgerichter dan de omgevingsvisie. Of, zoals artikel 3.5 van de Omgevingswet meldt: ‘Programma’s bevatten maatregelen om aan een of meerdere omgevingswaarden te voldoen of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.’
Deze maatregelen gaan van de inzet van communicatie- en informatie-instrumenten tot financiële instrumenten zoals overheidsinvesteringen, leningen of subsidies en afspraken met organisaties, of feitelijke maatregelen zoals de uitvoering van projecten door de overheid. Bestuursorganen kunnen ook beleidsregels in een programma opnemen waarin wordt aangeven hoe zij belangen tegen elkaar afwegen.
‘Nieuw is dat de wetgever het instrument programma zo’n centrale plaats geeft in het stelsel’
Volgens hoogleraar gebiedsontwikkeling Co Verdaas (TU Delft) en Arjan Nijenhuis, als ambtenaar (plaatsvervangend directeur Eenvoudig Beter) betrokken bij de totstandkoming en implementatie van de Omgevingswet, is het programma – inclusief de programmatische aanpak – als instrument niet nieuw. ‘Wel nieuw is dat de wetgever het instrument programma zo’n centrale plaats geeft in het stelsel’, schrijven ze in het laatste hoofdstuk van het boek Omgevingsrecht in gebiedsontwikkeling dat het Instituut voor Bouwrecht (IBR) eind 2023 publiceerde. Daarin noemen ze het programma een ‘essentieel onderdeel’ van het instrumentarium van de Omgevingswet. ‘Het slaat als het ware de brug tussen de doorgaans meer abstracte en op de lange termijn gerichte omgevingsvisie en het omgevingsplan als juridisch bindend element, en uiteraard de omgevingsvergunning die nodig is om tot realisatie te komen.’
Als voorbeeld noemen Verdaas en Nijenhuis het (voorgenomen) Programma Integraal Rivier Management (IRM). Aanleiding voor dit programma is het gegroeide inzicht dat een sectorale aanpak van de opgaven die samenhangen met het riviersysteem niet langer werkt. Als een stad in de omgevingsvisie de ambitie heeft opgenomen om dé fietsstad van Nederland te worden, dan kan dat in een programma verder worden uitgewerkt, stellen ze. Ander doelen die zich goed lenen voor een programma zijn onder meer het realiseren van een gezonde leefomgeving en duurzame werklocaties. Zo claimt Gemeente Amersfoort een van de eerste steden te zijn die komt met een omgevingsprogramma werklocaties.
Tijdens een webinar over het borgen van ruimte voor werk met de Omgevingswet dat ROmagazine samen met vakmagazine BT en kennisalliantie SKBN onlangs organiseerde, hintten experts en ambtenaren meermaals op het programma als ideaal instrument om het ruimtelijk-economisch belang in te borgen, en idealiter op regionaal niveau te zorgen voor een gelijk speelveld.
Rechtszekerheid én flexibiliteit
Het programma dient als instrument volgens Verdaas en Nijenhuis een antwoord te geven op de behoefte aan flexibiliteit, die in de planologische wereld altijd schuurt met het belang van rechtszekerheid. Immers, het programma biedt flexibiliteit in de uitvoering die niet ten koste gaat van de gestelde doelen in de omgevingsvisie. ‘Het samenspel in de beleidscyclus tussen omgevingsvisie, omgevingsplan en programma borgt procesmatig en op doelniveau de rechtszekerheid, en biedt flexibiliteit in de realisatie’, menen de schrijvers.
‘Magic comes with a price’, antwoordt Gerwin Gabry op de vraag of het programma een wondermiddel is. ‘Het kan als wondermiddel worden gebruikt. De omgevingsvisie en het programma zijn communicerende vaten. Als het jou als gemeente nog niet lukt een complete omgevingsvisie te maken, dan kun je met het programma thema’s uitwerken die je wel alvast wilt oppakken. Daarmee win je tijd en kun je gerichter werken. We zien dat in de praktijk. De mogelijkheid van het inzetten van een programma haalt druk van de ketel om een coherente omgevingsvisie te maken'
'Het programma is een collegebevoegdheid en dus relatief snel vast te stellen'
Ook een voordeel volgens Gabry is dat beleid met een programma concreter wordt, zonder dat je het direct dichtplamuurt met regels. Daarmee voorkom je ongewenste regeldruk. Hij nuanceert dit meteen ook weer door erop te wijzen dat je in het omgevingsplan ook kunt werken met open normen.
Het programma is een collegebevoegdheid en dus relatief snel vast te stellen. Daar staat tegenover dat ook voor programma’s de participatieplicht geldt en dat ze in beginsel milieueffectrapportage (mer)-plichtig zijn. Ook als je al een MER (milieueffectrapport) hebt gemaakt bij de omgevingsvisie.
Samenhang in de kerninstrumenten
Er kleven ook risico’s aan het programma. Volgens Gabry kan het programma-instrument bij verkeerd en ongelimiteerd toepassen, resulteren in een oerwoud van thematische of zelfs sectorale plannen, die geen samenhang vertonen met elkaar.
‘Goede programma’s zijn geen vervanging van een samenhangende omgevingsvisie’
Goede programma’s zijn volgens Gabry nooit een vervanging van een coherente omgevingsvisie. ‘De omgevingsvisie kan minder stevig zijn, hij is wel van de raad. De omgevingsvisie is een belangrijk instrument om de raad te committeren aan beleid. Dat is belangrijk, want de raad heb je nodig om budgetten goed te keuren, die vaak met programma’s samengaan.’ Hij adviseert gemeenten om – hoe dan ook – te zorgen voor een stevige, integrale omgevingsvisie. En alleen een programma te maken als daar een goede reden voor is. ‘Denk er in een vroegtijdig stadium goed over na. Zet in de uitvoeringsparagraaf van de omgevingsvisie welke programma’s je gaat maken zodat je daar grip op houdt.’
Verder drukt hij overheden op het hart om een programma thematisch in te steken en niet sectoraal. Ten derde adviseert hij programma’s, zeker het strategisch deel ervan, via de beleidscyclus terug te laten vloeien in de omgevingsvisie, die daarmee verrijkt kan worden, naast de verdere afhechting van beleidsdoelen in het omgevingsplan. Verdaas en Nijenhuis reflecteren eveneens op die samenhang. Ze schrijven: ‘De toekomst zal leren of en op welke wijze het programma een kerninstrument wordt bij het in samenhang realiseren van de opgaven waar we voor gesteld staan.’
