Nog maar weinig overheden voegen de daad bij het woord als het gaat om het beleidsprincipe Water en bodem sturend, de samenleving houdt er nog minder rekening mee. Een gesprek met Rli-voorzitter Jan Jaap de Graeff over de belemmeringen en de oplossingen. De beleidslijn Water en bodem sturend is een stap in de goede richting ‘maar het is nog vooral een papieren werkelijkheid’, zegt De Graeff kritisch. ‘In de praktijk zien wij er nog weinig mee gebeuren. Neem de woondeals: wat staat er in die afspraken over rekening houden met klimaatverandering en dus de water- en bodemgesteldheid bij de locaties waar gebouwd moet gaan worden of al wordt? Nou zijn die deals in de meeste gevallen al afgesloten voordat minister Harbers met die beleidslijn kwam, maar we hebben de afgelopen tijd ook niet echt voorbeelden gezien van bijsturen in de gemaakte afspraken. En waar men er mee bezig is, gaat het om inrichtingsmaatregelen. Je zult ook keuzes moeten maken over de locaties.’
Belemmeringen
Ruimtelijke ordening dus. In het advies wordt daar nadrukkelijk op gewezen, met een uitleg van het verschil tussen inrichtings- en ordeningsmaatregelen. In het advies haalt de Rli het voorbeeld van Gnephoek bij Alphen aan den Rijn aan.
Voor de Gnephoek zijn uiteindelijk een aantal voorwaarden geformuleerd waaraan woningbouw moet voldoen: alleen op geschikte bodem, alleen als er geen nadelige gevolgen zijn voor later of elders, alleen als er extra ruimte ontstaat voor natuur (blauw en groen) en alleen als het waterschap in de planuitwerking bindende voorwaarden kan stellen. Daarop is het aantal woningen naar beneden bijgesteld en is een klimaatadaptief ruimtelijk ontwerp gemaakt. De Rli vraagt zich af of de locatiekeuze anders was uitgevallen als de waterbeheerder eerder in het proces en op een hoger schaalniveau dan de gemeente was betrokken, e?n als de ruimtelijke ordening minder grondpositiegedreven zou zijn geweest.
‘Met inrichtingsmaatregelen, waar we overigens in Nederland veel ervaring mee hebben en best goed in zijn, kunnen we veel, maar niet alles’
‘Met inrichtingsmaatregelen, waar we overigens in Nederland veel ervaring mee hebben en best goed in zijn, kunnen we veel, maar niet alles’, stelt De Graeff met nadruk. Het probleem is dat we ook nog niet precies weten waar we rekening mee moeten houden, gaat hij verder. Die onzekerheid is een van de belemmeringen die een klimaatbestendige ruimtelijke ordening in de weg staat, aldus de Rli. De Graeff: ‘Er zijn tal van studies met scenario’s voor wat klimaatverandering gaat betekenen, maar er is ook nog veel onzeker. Daarnaast gebeurt er veel op een aantal beleidsvelden, zoals de landbouw, de energievoorziening, de economie waar we nog niet zeker weten hoe de toekomst er uit gaat uitzien. Het is best ingewikkeld om in met ruimtelijke ordening in te spelen op een situatie waarvan we de ernst of de gevolgen nog niet goed kennen, terwijl er nu urgente uitdagingen liggen waar ruimteclaims aan vastzitten. Bovendien worden veel beslissingen in de samenleving zelf genomen, door particulieren, door investeerders, door banken, door verzekeringsmaatschappijen. Het is moeilijk om dat ruimtelijk te sturen als er nog zoveel onduidelijk is. Sterker, de overheid is er beducht op om tegen die achtergrond niet het vertrouwen van investeerders te ondermijnen.’
Een andere belemmering die de Rli constateert zijn het gebrek aan voldoende financiële prikkels voor burgers, bedrijven en overheden om de gevolgen van klimaatverandering mee te wegen bij investeringskeuzes, zoals de koop van een woning of een gebiedsontwikkeling. Het grondeigendom is daar in de ogen van de Rli mee verbonden. De negatieve gevolgen van het schrappen van risicovolle locaties zijn te groot voor zowel de ontwikkelaars als de gemeentelijke overheid.
Flexibiliteit
Waar de overheid zich in de ogen van de Rli op moet focussen is duidelijk kaders stellen voor wat wel kan en de samenleving equiperen om in te spelen op de onzekerheden zodanig dat er geen onomkeerbare verkeerde keuzes worden gemaakt. Uit het advies: “Wij zullen toe moeten naar een ruimtelijke ordening die recht doet aan de grenzen van het watersysteem (‘niet alles kan overal’), gekoppeld aan een aanpak die de flexibiliteit biedt om het ruimtegebruik gaandeweg aan te passen aan veranderende omstandigheden (‘niet alles kan voor altijd’).
Zo’n flexibele benadering is een breuk met het verleden. In de Nederlandse ruimtelijke ordening zijn van oudsher juist zekerheid en continuïteit belangrijke eigenschappen.” Er zijn mooie voorbeelden van een geen-spijt aanpak, geeft Rli-voorzitter De Graeff aan. ‘Ik blijf het al lang geleden uitgevoerde Plan Tureluur op Schouwen-Duiveland zien als een voorloper van hoe je om kunt gaan met natuurlijke gegevenheden, in dit geval verzilting, en daarop in samenspraak met betrokkenen inclusief de boeren maatregelen kunt nemen.
Wat Waterschap De Dommel doet, gaat ook in de richting van wat wij bedoelen met de samenleving informeren over onzekerheden. Ze zeggen tegen de agrariërs in de beekdalen dat ze tot 2030 voldoende zoet water beschikbaar hebben. Daarna kunnen ze dat niet meer garanderen. Het waterschap ondersteunt de boeren bij het zoeken naar een nieuwe toekomst. Dat zorgde voor nogal wat opschudding, maar is wel de realiteit en legt uiteindelijk de verantwoordelijkheid neer waar die ook ligt.’
Tijdelijk ruimtegebruik kan een goede optie zijn om huidige ruimtedruk en lange termijnveiligheid samen te laten oplopen
Tijdelijk ruimtegebruik kan een goede optie zijn om huidige ruimtedruk en lange termijnveiligheid samen te laten oplopen, aldus de Rli. De Graeff: ‘Met tijdelijk ruimtegebruik kun je enerzijds voor de lange termijn ruimte reserveren voor ander grondgebruik als dat vanwege klimaatadapatie nodig is, en anderzijds bijvoorbeeld voor de landbouw perspectief creëren. Ze kunnen dan langer doorboeren, zoveel mogelijk binnen de afschrijvingstermijnen van de kredieten waar ze aan vast zitten, terwijl ze tegelijkertijd overstappen op een meer natuurvriendelijke bedrijfsvoering. Dat kun je ook doen met tijdelijke woonvormen, die je te zijner tijd in één keer kunt oppakken en verplaatsen. Dan creëer je flexibiliteit en mogelijkheden.’
Verantwoordelijkheid
Het vraagt wel meer bewustzijn, niet alleen bij de belanghebbende overheden, ook bij ondernemers en burgers. De Graeff: ‘Over het algemeen merken wij nog niet dat veel agrariërs, zowel in laag Nederland als op de zandgronden hier al serieus mee bezig zijn, net zomin als hun koepelorganisaties. En evenmin zien we dat bewustzijn bij corporaties en ontwikkelaars als zij plannen ontwikkelen voor ‘een straatje erbij’ of een grotere gebiedsontwikkeling. Als ze al in die richting denken, dan gaat het meestal eerder on extra inrichtingsmaatregelen dan om andere locatiekeuzes.’
Een nieuw “watercontract” tussen overheid en samenleving is noodzakelijk
Een nieuw “watercontract” tussen overheid en samenleving is noodzakelijk, stelt de Rli. De overheid kan de waterveiligheid en drinkwaterbeschikbaarheid zeker op middellange en lange termijn niet altijd en overal meer garanderen. Dat vraagt om meer verantwoordelijkheid bij maatschappelijke partijen. De Graeff: ‘Zo’n waterkalender bijvoorbeeld is niets anders dan een overzicht waarin je voor bepaalde gebieden aangeeft hoe lang we de waterbescherming en zoetwaterbeschikbaarheid, zoals we die kennen, kunnen garanderen, en wanneer het onzeker wordt. Je krijgt dan vanzelf een debat over de vraag wat je nu nog in die gebieden kunt doen en wat eigenlijk niet meer verantwoord is. Dat maatschappelijke en politieke debat ontbreekt nu en moet wel worden gevoerd.’
Daarnaast zullen overheden de afwegingsruimte voor ruimtelijke beslissingen van burgers en bedrijven moeten begrenzen, denkt de Rli. Daarvoor hebben we het instrumentarium, alleen moeten we het beter gaan gebruiken. De Rli noemt het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) de omgevingsvisies van Rijk, provincie en gemeenten respectievelijk het gemeentelijk omgevingsplan als de Omgevingswetinstrumenten bij uitstek waarin algemeen en specifiek is te regelen wat er moet gebeuren aan klimaatbestendige ruimtelijke ordening.
De Rli raadt aan om op tijd te beginnen met voorsorteren op de grote keuzes in het systeem
De Rli raadt aan om op tijd te beginnen met voorsorteren op de grote keuzes in het systeem, zoals daar zijn de afvoerverdeling over de grote rivieren, het op termijn vervangen van de stormvloedkering in de Nieuwe Waterweg en de kustverdediging. ‘Die vergen decennia voorbereidingstijd én uitvoeringstijd voordat ze uitgevoerd kunnen worden, omdat daar ook enorme investeringen mee zijn gemoeid’, geeft De Graeff aan. ‘Het eerste en belangrijkste wat het kabinet te doen staat, is een programma opstellen waardoor die beslissingen op tijd genomen kunnen worden en daaraan gekoppeld een onderzoeksprogramma om de kennis te vergaren die we daar nog voor nodig hebben. Die beslissingen zijn niet alleen van belang voor de veiligheid, maar ook voor de ruimtelijke ordening van ons land.’
Oplossingsrichtingen
Omgaan met onzekerheid en toch de juiste besluiten nemen. De Rli heeft er vier oplossingsrichtingen voor geformuleerd.
1. Zorg ervoor dat de gevolgen van klimaatverandering zoveel mogelijk meewegen bij ruimtelijke keuzes van de overheid en de samenleving. Dus een toetsing op klimaatbestendigheid van elke visie, elk programma en plan, elke vergunning.
Maak onzekerheden hanteerbaarder door duidelijk aan te geven tot waar de mogelijkheden van de overheid redelijkerwijs gaan. Dat onder meer met behulp van de “waterkalender”, die tijdig en duidelijk de veranderde waterstaatkundige condities aangeeft, zodat de samenleving weet waar de eigen verantwoordelijkheid ligt. Zoals Waterschap De Dommel doet.
2. Maak flexibiliteit de norm voor ruimtelijke ordening, door ruimte te reserveren voor waterstaatkundige maatregelen en benut de mogelijkheden voor tijdelijk ruimtegebruik. De Rli noemt hier het omgevingsplan als instrument om juridisch bindend ruimtereserveringen voor waterstaatkundige werken vast te leggen.
3. Versterk het instrumentarium voor klimaatbestendige en flexibele ruimtelijke keuzes. Om tot een realistische ruimtelijke afweging te komen, moeten kosten die zich op de lange termijn aandienen door klimaatverandering meewegen bij investeringsbeslissingen nu.
De Rli bepleit daarvoor een levensduurbenadering waarbij alle kosten die tijdens de levensduur van de investering worden gemaakt, inclusief de kosten van klimaatadaptatie, zo goed mogelijk in de financiële afweging zijn betrokken.
In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), dan wel in verordeningen van de waterschappen, moeten algemene eisen komen te staan voor de inrichting van gebieden met het oog op de klimaatbestendigheid ervan, vindt de Rli.
4. Neem tijdig besluiten over grote systeemkeuzes en de ruimtelijke gevolgen daarvan, op basis van een langetermijnprogramma en een integraal kennis- en onderzoeksprogramma voor klimaatbestendige ruimtelijke ordening. Er zijn de afgelopen periode in het kader van het Kennisprogramma Zeespiegelstijging flinke stappen gezet om de kennis te vergroten over manieren waarop Nederland, ook bij een forse stijging van de zeespiegel, veilig en leefbaar kan blijven. Het wordt nu tijd om de vergaarde en nog te vergaren kennis te gebruiken voor het opstellen van een programma, inclusief een bijbehorend tijdpad, dat als basis kan dienen voor concrete besluiten over de grote systeemkeuzes die de komende decennia moeten worden gemaakt.
