Het voorontwerp volgt op de Contourennotitie uit oktober 2023 en is een tussenstap op weg naar een ontwerp Nota Ruimte en vervolgens een definitieve Nota Ruimte, die een voor het Rijk bindende visie vormt. Het biedt een basis om met andere overheden en de samenleving het gesprek te voeren over te maken keuzes en hoe deze regionaal vorm krijgen. Publicatie van het voorontwerp is belangrijk om voortgang te houden op urgente ruimtelijke keuzes en doet recht aan het geleverde werk van provincies. 

Opmerkelijk is dat minister De Jonge dit ei nog wilde leggen, voordat hij als minister van wonen en ruimtelijke ordening afscheid neemt. Zijn opvolger Mona Keijzer gaat het vervolgproces en de langverwachte uitvoering ter hand nemen. Dat zal leiden tot andere accenten en misschien wel keuzes, met name over de toekomst van de landbouw en de transitie van het landelijk gebied.

Agrarische transitie

Want zeer ambitieus is het voorontwerp waar het gaat over de ruimtelijke toekomst van de landbouw. Die moet zich schikken naar wat natuur, water en bodem aankunnen. Herstel van natuur, biodiversiteit, water- en bodemkwaliteit zijn leidend, waarmee Nederland zich keurig houdt aan de Europese afspraken en het tijdpad dat daarvoor is uitgelegd.

Het betekent dat bedrijfsvoering en verdienmodellen in overeenstemming zijn gebracht met de kansen en beperkingen vanuit de lokale water- en bodemcondities. Water en bodem sturend dus. We lezen: ‘Teelten zijn aangepast op meer zilte, droge of juist natte omstandigheden. Dankzij innovatieve manieren van verbouwen is er minder zoetwater nodig en kan de landbouw het gebruik en de uitspoeling van mest en gewasbeschermingsmiddelen tot een minimum beperken. De melkveehouderij is grondgebonden en extensiever met minder uitstoot. 

Bedrijfsvoering en verdienmodellen van agrariërs moeten in overeenstemming zijn gebracht met de kansen en beperkingen vanuit de lokale water- en bodemcondities. Beeld iStock.com

In heel Nederland zijn er nieuwe, robuuste ecologische verbindingen langs beken en rivieren en in kwetsbare landschappen. Tegelijkertijd is onttrekking van landbouwgrond tot het minimum beperkt en de structuur van de landbouw en verkaveling verbeterd.’ 

De landbouw wordt duurzamer, maar daardoor ook extensiever

De landbouw en veeteelt zullen dus wel structureel moeten verbeteren, maar ondanks de claims van onder meer waterbuffering, drinkwatervoorziening, woningbouw en defensie zal het aandeel van boerenland weinig afnemen. De landbouw wordt duurzamer, maar daardoor ook extensiever. Om dat voor elkaar te krijgen geloven de beleidsmakers in een gebiedsgerichte aanpak, zoals die in het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NLPG) vorm krijgt, en met het Afwegingskader zorgvuldige omgang met landbouwgrond. Dat laatste houdt in:

eerst inbreiden, combineren en dan pas wijzigingen van activiteiten. Moet er toch landbouwgrond worden aangesproken dan ook daar eerst zoeken naar functiecombinaties met meerwaarde voor de landbouwtransitie, dus bijvoorbeeld in gebieden waar de natuur, biodiversiteit, water- en bodemkwaliteit onder druk staan. Te denken valt aan medegebruik voor recreatie en militaire doeleinden, zorgvuldig ingepaste woningbouw en klimaatadaptieve maatregelen. Zijn functiecombinaties niet mogelijk dan zal bij voorkeur agrarische grond verdwijnen die toch al ‘onder druk’ staat. 

De landbouw en veeteelt zullen dus wel structureel moeten verbeteren, maar ondanks de claims van onder meer waterbuffering, drinkwatervoorziening, woningbouw en defensie zal het aandeel van boerenland weinig afnemen. Beeld Ministerie van LNV

Landbouwaandachtsgebieden

De provincies werken aan een dergelijke gebiedsindeling, het voorontwerp onderscheidt alvast vier type gebieden: natuur, landbouwaandachtsgebieden, landbouwgebieden en gebouwgebonden landbouw. De grootste veranderingen voor boeren zullen plaatsvinden in de landbouwaandachtsgebieden. Daar zal ‘de inzet op agrarische natuur vaker onderdeel uitmaken van het perspectief van de agrarisch ondernemer’. Daar gaan we dus naar natuurinclusieve landbouw met versterking van karakteristieke landschapselementen en herstel van het bodem- en watersysteem. Voor de zandgronden is het perspectief: ‘Beken en riviertjes, die in de 20e eeuw werden rechtgetrokken, meanderen weer op natuurlijke wijze. Beekdalen zijn ingericht om water vast te houden en vormen robuuste ecologische verbindingen.’

Veenweidegebieden zijn vernat en hebben een aanzienlijk grotere ecologische en recreatieve waarde. ‘Je kunt er varend, fietsend en wandelend genieten van het historische polderland en de natuur. Meer ruimte voor het water en herstel van de bodem heeft ervoor gezorgd dat cultuurlandschappen een waardevolle aanvulling op beschermde natuurgebieden zijn.’ 

Glastuinbouw en intensievere veehouderij zoveel mogelijk in clusters als agro-industriële complexen

Langs de rivieren is meer ruimte gemaakt voor piekafvoeren en het bergen van water in perioden van schaarste. Die ruimte voor de rivieren betekent ook meer landschappelijke kwaliteit en ruimte voor de natuur. Buitendijks bouwen wordt sterk ontraden en is rond het IJsselmeer zelf verboden. De zeekleipolders bieden als vanouds ruimte aan hoogproductieve akkerbouw. Maar ook hier zijn landschapselementen toegevoegd, die zorgen voor meer kwaliteit voor natuur, bijdragen aan de wateropgaven en mogelijkheden bieden voor recreatie.

Gebouwgebonden landbouw, zoals glastuinbouw en intensievere veehouderij, vindt zoveel mogelijk plaats in clusters, in de vorm van agro-industriële complexen. Bepalend voor de locaties daarvan is de aanwezigheid van infrastructuur en vooral duurzame warmte. Op die locaties krijgen schaalvergroting en intensivering volop de ruimte, maar wel op een manier die geen schade berokkent aan de natuur en de omgeving; ‘klimaatneutraal en circulair, met nul-lozing op water en geen broeikasemissies’, zo lezen we.

Energie en economie

Die slimme bundeling en clustering vindt ook plaats in de industrie, bedrijvigheid in het algemeen, en de energievoorziening. De meeste hoogspanningsleidingen, snelwegen en spoorlijnen liggen op dezelfde plek als nu. Grote industriële clusters zijn evenmin van plek veranderd. Wel vormt dit infrastructurele en economische systeem in 2050 veel meer een logisch samenhangend en functionerend geheel, aldus het voorontwerp Nota Ruimte. 

Tata Steel bij IJmuiden. Beeld iStock/The Lightwriter

Op nationale schaal worden de vijf grote energie-intensieve industrieclusters versterkt, ‘cruciaal voor een succesvolle klimaat- en energiestransitie van de basisindustrie’. Dat zijn de havens Eemshaven, IJmond, Rotterdam en Vlissingen, waar energie vanaf zee aanlandt, wordt omgezet en opgeslagen. Rond Chemelot in Zuid-Limburg bevindt zich een clustering van hoogwaardige chemische industrie. Deze grote clusters voor energie en industrie vormen knooppunten in een internationaal netwerk van corridors voor vervoer van goederen en grondstoffen en van energiedragers. Deze corridors lopen vanuit de IJmond, Rotterdamse haven en Vlissingen richting het oosten en zuidoosten. 

De corridors worden aangevuld met buisleidingen voor vervoer van energiedragers. De waterstofbackbone, die in een grote cirkel de belangrijkste plekken van opwek en gebruik van waterstof verbindt, en de Delta Rhine Corridor vanuit de Rotterdamse haven, via de Moerdijk naar Zuid-Limburg en het Ruhrgebied. 

Grootschalige bedrijfsvestigingen, zoals distributiecentra, komen alleen nog met de nodige kwaliteit op plekken die provincies aanwijzen

De corridors en grote economische clusters ondersteunen de stedelijke en economische ontwikkeling van de regio’s. Voor het faciliteren van nieuwe economische activiteiten bij met name het mkb en vooral rekening houdend met de ruimte die de circulaire economie vraagt, zijn lokale en regionale bedrijventerreinen ook op de lange termijn van groot belang, geeft het voorontwerp aan. 

Ruimte voor werk staat dus nadrukkelijk op de agenda, en de bedreiging daarvan door oprukkende woningbouw en andere stedelijke functies is expliciet genoemd in de nota. Toch krijgt ook hier het slim verbinden, intensiveren en clusteren voorrang. We lezen: ‘Overal streven we naar ecosystemen waar bedrijven en onderwijs- en kennisinstellingen elkaar versterken. Bestaande bedrijven en kennisinstellingen bieden daarvoor alle aanleiding. Denk aan metaal in de IJmond, chemie in Rotterdam en Zuid-Limburg, Hightech in Zuidoost-Brabant en elektronica en kunstvezels in Twente.’

Het begrip maatschappelijke meerwaarde doet z’n intrede in de ruimtelijke planning, want alleen als die is aangetoond is uitbreiding van bedrijventerreinen aan de orde. Hergebruik, vestiging langs de internationale corridors en meervoudige ruimtegebruik hebben de toekomst. Grootschalige bedrijfsvestigingen, zoals distributiecentra, komen alleen nog met de nodige kwaliteit op plekken die provincies aanwijzen.  

Verstedelijkingsstrategie

Richting 2050 zal het relatieve zwaartepunt van de verstedelijking in ons land verschuiven richting het noorden, oosten en zuiden, aldus het voorontwerp Nota Ruimte. Dat betekent dat een aantal regio’s, die nu nog een klein aandeel hebben in de verstedelijkingopgave, sterker zullen groeien. Om dat mogelijk te maken willen de beleidsmakers gebruiken maken van de ‘autonome trend dat bevolkingsgroei ook steeds meer plaatsvindt in een band rond de Randstad.’ Die Bandstad loopt van Zwolle via de Stedendriehoek, Arnhem-Nijmegen-Foodvalley naar de Brabantse stedenrij. Samen met de Randstad zullen in 2050 een meer samenhangend systeem vormen, met beschermde natuur, duurzame agrarische landschappen ertussen. 

De metropoolregio Eindhoven als voorbeeld voor onderscheidende regionale ontwikkeling

Op grotere afstand hiervan liggen de regio’s Groningen-Assen, Twente, Eindhoven en Zuid-Limburg. Deze ontwikkelen zich op basis van onderscheidende ruimtelijk-economisch profielen en positioneren zich nadrukkelijk grensoverschrijdend. 

Het herontwikkelde Noordereiland in Zwolle omgeven door hoog water in de grachten, december 2023. Beeld Gemeente Zwolle

De ontwikkeling van de metropoolregio Eindhoven is een voorbeeld van hoe een regio op basis van een onderscheidend economisch profiel een grote toegevoegde waarde kan krijgen voor Nederland. En hoe zo’n regio vervolgens een veel groter aandeel kan nemen in de internationale ontwikkelopgaven en zijn wijdere omgeving laat meeprofiteren. Voor 2050 wil het Rijk dat ook Groningen-Assen, Twente en Zuid-Limburg zich hebben ontwikkeld tot dynamische regio’s, met een sterke en onderscheidende economie en een groot aandeel in verstedelijkingsopgave. Daarbij zoekt de overheid de verbinding met steden en regio’s over de grens. 

Bij aanleg van de Lelylijn en Nedersaksenlijn doen zich mogelijk op langere termijn ook kansen voor het initiëren van een meer omvangrijke stedelijke ontwikkeling in de Friese steden en in Emmen voor.

Water, bodem, energie … en mobiliteit sturend

Wonen en werken moeten zoveel mogelijk met elkaar in balans blijven. Nieuwe groeiregio’s elders in het land behouden hun eigen karakter. Identiteit, erfgoed en landschappelijke waarde zijn onmisbaar voor kwaliteit van stad en dorp, stellen de beleidsmakers in het voorontwerp. ‘We versterken daarom de bestaande kwaliteiten van steden, dorpen en landschappen. Juist ook als er sprake is van nieuwe ontwikkeling en verdichting in bestaand bebouwd gebied.’

Het Rijk werkt aan een strategie om nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen af te stemmen op elektriciteits- en warmtenetten, drinkwaterbeschikbaarheid en mobiliteitsnetwerken. 

Het Rijk gaat nieuwe grootschalige woningbouwlocaties aanwijzen

Water en bodem sturend is al een hard uitgangspunt bij verdere verstedelijking op basis van het Afwegingskader klimaatadaptieve gebouwde omgeving en de Maatlat groene en klimaatadaptieve bebouwde omgeving. Het Rijk gaat nieuwe grootschalige woningbouwlocaties aanwijzen, die aansluiten op de genoemde verstedelijkingsstrategie. Daarbij wordt nadrukkelijk rekening gehouden met waterberging en -afvoer, en met toekomstige dijkversterkingen. Er vindt geen nieuwe verstedelijking plaats in de uiterwaarden, maar ‘vergevorderde afspraken over uitbreidingsprojecten worden gerespecteerd’, zo lezen we.

Ook worden kleinschalige en middelgrote woningbouwlocaties mogelijk gemaakt in gebieden met ‘beperktere woningbehoefte’ en passend bij de demografische en economische ontwikkeling. Gegeven de toenemende vergrijzing zullen dat meer kleinere en minder grondgebonden woningen zijn. Verdichting, inbreiding en slimme functiecombinaties hebben ook hier de voorkeur, volgens de gedachte ‘straatje erin’ en ‘straatje erop’, maar waar het moet en kan (water en bodem sturend) ook met ‘straatje erbij’. Provincies en gemeenten moeten daar samen een kader voor maken.

Natuur, water- en bodemopgaven in en rondom grote steden worden benut om de recreatieve functie van de landschappen te vergroten. Stadsranden en regionale landschapsparken worden door het maken van verbindingen en het slechten van barrières nieuwe voorkanten aan het landschap. In de Bandstad rond de Randstad is aansluitend op de huidige kwaliteit juist plek voor luwere maar ook compactere woon- en werkmilieus. ‘Deels kan dat door verdichting en transformatie in naoorlogse wijken en betere aansluiting bij bestaande infrastructuur.’ In het voorontwerp worden Zwolle, Arnhem, Nijmegen en Den Bosch specifiek genoemd om bij verdere verstedelijking goed rekening te houden met het water. 

Defensie, cultureel en landschappelijk erfgoed

Speciale aandacht in het voorontwerp Nota Ruimte voor Defensie, cultureel en landschappelijk erfgoed. Vooral Defensie is hernieuwd een ruimtevrager om rekening mee te houden. Het voorontwerp brengt vier ruimtevragende militaire activiteiten in samenhang bij elkaar en in beeld: de infrastructuur voor de militaire luchtvaart, de ruimte voor geïntegreerd oefenen en legeren van eenheden, de ruimte voor militaire transportroutes en militaire capaciteit en de ruimte die nodig is voor Defensie op de Noordzee. Ook hierbij is oog voor de mogelijkheden om ruimtevragen te combineren. ‘Denk aan stiltegebieden voor natuurontwikkeling in combinatie met oefenterrein, het opslaan van grondater, civiel medegebruik van militaire luchthavens.’ 

Het voorontwerp brengt vier ruimtevragende militaire activiteiten in samenhang bij elkaar en in beeld

Toch zijn ook hier harde keuzes soms onvermijdbaar. Zo kan de wens om activiteiten te clusteren in grote kazernes en opslagfaciliteiten een inbreuk op natuur, landschap en leefkwaliteit zijn. Dat geldt zeker voor de geluidsruimte die de luchtmacht nodig heeft. In lijn met het Nationaal Programma Ruimte voor Defensie besluit het kabinet eind dit jaar, begin volgend jaar tot de voorkeursalternatieven voor de dertien benoemde ruimtebehoeftes.

Fort Uitermeer en de Vecht Beeld Nisangha/iStock.com 

Driekwart van Nederland mag dan landbouwgebied, bos en water zijn, toch ‘voelt’ en is het land voller dan ten tijde van de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog. De enorme opgaven en regelrechte transities leveren een grote druk op de ruimte, en gaan dat in de toekomst nog meer doen. Om te voorkomen dat het gevarieerde en gewaardeerde historische gegroeide ensemble van steden, dorpen, landschappen, water en natuur – sterk bepalend voor wie en wat we zijn - teniet wordt gedaan, moeten het belang van cultureel en landschappelijk erfgoed vroegtijdig meewegen. Aldus het voorontwerp, waarin met nadruk ook wordt gewezen op de werelderfgoedwaarde van de Hollandse Waterlinies. 

Volgens een strategie van beschermen, benutten en versterken zal het erfgoed bij ruimtelijke besluitvorming nadrukkelijker een rol spelen. Beschermen van wat nationaal en internationaal van belang is, waar mogelijk benutten van de kansen om dit erfgoed mee te nemen transformaties in landelijk en stedelijk gebied, en versterken waar het moet vanwege de omgevingskwaliteit.