Dit artikel staat in de nieuwe editie van ROmagazine, juli 2024. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Voor informatie over abonnementen klik hier.
De provinciale ruimtelijke voorstellen zijn door de provincies gemaakt op verzoek van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ze vormen de basis voor het leggen van de provinciale ruimtelijke puzzels, zoals het departement dat zelf noemt, en vormen input voor het landelijke omgevingsbeleid, dat moet culmineren in een nieuwe Nota Ruimte.
Het afgelopen jaar hebben de provincies in kaart gebracht wat de ruimtelijke uitdagingen voor hun gebied zijn, hoe ze daar qua beleid in zitten en aan welke oplossingsrichtingen worden gedacht. En dat is op zichzelf een prestatie van formaat, vindt Rienk Kuiper, projectleider van Provinciale voorstellen voor omgevingsbeleid in nationale samenhang – Reflectie van het PBL. ‘Ze hebben dat zonder uitzondering uitgebreid en serieus gedaan, terwijl ze het eigenlijk druk genoeg hebben met hun eigen werk voor de provinciale omgevingsvisies en voor de talrijke ruimtelijke opgaven die spelen. Wel zie je verschillen in aanpak en benadering. De ene provincie houdt het puur bij antwoord geven op de door het Rijk in het startpakket gestelde vragen. De andere is vooral agenderend. Sommigen, zoals Provincie Zeeland, leggen heel sterk de nadruk op de ruimteclaims met duidelijke staatjes per ruimtelijke functie, terwijl andere de ruimtelijke ontwikkelingen belichten en de ruimtevragen die daaruit voortkomen.’
Pingpongen tussen Rijk en provincie
Een van de hoofdconclusies in het onderzoek is dat op alle overheidsniveaus een samenhangende visie ontbreekt op wat het toekomstbeeld is en waarin de drie door het ministerie benoemde thema’s of “bewegingen” samenkomen. Die bewegingen zijn 1. Landbouw en natuur; 2. Netwerken voor energie en (circulaire) economie; 3. Leefbare steden en regio’s. De provincies is gevraagd hun opgaven langs die bewegingen te ordenen en aan te geven wat zij zelf kunnen doen en waarvoor het Rijk nodig is.
De provinciale voorstellen zouden de opstap moeten zijn naar het zogenaamde ruimtelijk arrangement per provincie, waarin Rijk en de provincies ‘wederkerige en bestuurlijke afspraken maken over de ruimtelijke inpassing en de bijdrage van zowel Rijk als provincies aan de uitvoering van nationale opgaven’. Na het afsluiten van de ruimtelijke arrangementen worden de afspraken verwerkt in het provinciale en nationale omgevingsbeleid. Kortom een belangrijke tussenstap dus, maar een waaruit nog weinig integraliteit in denken blijkt. Zo ontbreken goed doordachte plannen voor infrastructuur bij geplande woningbouwlocaties, is de samenhang tussen het ruimtelijk uitgangspunt “Water en bodem sturend” en de afspraken over aantallen te bouwen woningen nog onvoldoende uitgewerkt. Kuiper: ‘Ik vind het vrij opmerkelijk dat in geen enkele woondeal de relatie met dat principe wordt gelegd.’
Ook schiet het niet zo op met de balans tussen natuurwaarden en de nodige transitie in de agrarische, aldus PBL. Het Rijk heeft twee jaar geleden aan de provincies gevraagd om met gebiedsgerichte maatregelen te komen, en de provincies op hun beurt vragen nu aan het Rijk om eindelijk eens de generieke landbouw-milieumaatregelen (mestbeleid, toelatingsbeleid bestrijdingsmiddelen) aan te scherpen. Met een kabinet zal er vermoedelijk beweging komen, maar of dat tot structurele keuzes leidt is de vraag.
‘Provincies leggen de bal bij al deze grote ruimtelijke kwesties terug bij de rijksoverheid’
Kuiper: ‘Provincies leggen de bal bij al deze grote ruimtelijke kwesties terug bij de rijksoverheid. Ze stellen dat het moeilijk is om ruimtelijke keuzes te maken in een “statusloos” document als het ruimtelijk voorstel. Dat kunnen ze pas in een nieuwe omgevingsvisie, na meedenken en inbreng van alle betrokken partijen: burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en Provinciale Staten. Want dat is wat heel duidelijk uit de ruimtelijke voorstellen blijkt: provincies vinden dat zij met de samenleving, vooral bottom-up dus, invulling moeten geven aan de beleidsvisies. Om die reden hebben ze op hun beurt vooral proberen te agenderen en hebben ze vragen teruggelegd bij het Rijk. Want om afwegingen te kunnen maken, hebben ze meer duidelijkheid nodig over nationaal beleid, wet- en regelgeving, financiën.
Ordenende netwerken voor transport en energie in Zeeland. Beeld Provincie Zeeland
Een goed voorbeeld is het landbouw-, milieu- en natuurbeleid. Het Rijk had aan de provincies gevraagd: “kom met gebiedsgerichte voorstellen voor overgangszones”. De provincies geven als antwoord dat ze dat pas kunnen als het generieke landbouw-milieubeleid bekend is. Als je een sterk generiek beleid hebt, dan hoef je gebiedsgericht minder aanvullende maatregelen te nemen en vice versa. Zo blijft het pingpongen tussen Rijk en provincies zonder dat échte keuzes worden gemaakt.’
Beleid beter doordenken en afstemmen
‘Eigenlijk stonden de provincies dus voor een ondoenlijk vraagstuk’, geeft Kuiper aan. ‘Het Rijk heeft de provincies om ruimtelijke keuzes gevraagd, terwijl het zelf aan het stuur wil blijven zitten op een aantal bepalende dossiers zoals de woningbouw, klimaatadaptatie, landbouwbeleid, maar ook in het algemeen qua financiën voor de uitvoering. Neem de woningbouw. De provincies omarmen de woondeals, maar geven aan dat de afspraken daarin tussen Rijk, provincies en gemeenten voorwaardelijk blijven als het Rijk niet komt met voldoende geld voor de nodige infrastructuur, vitale voorzieningen zoals onderwijs, zorg, sport en groen, en niet zorgt dat nieuwe woningen kunnen worden aangesloten op drinkwatervoorziening en het stroomnet.’
Maar toch constateert PBL ook dat bepaalde principes en beleidslijnen door de provincies nog niet ver genoeg zijn doordacht om aan te kunnen geven wat de ruimtelijke effecten zijn. Neem het principe water en bodem sturend. De meeste provincies beginnen daarmee en hebben geprobeerd om met de water- en bodemgesteldheid als onderlegger te beschrijven hoe het landschap in elkaar zit. Vervolgens is het niet duidelijk hoe water en bodem dan doorwerken in voor wat ze met de woningbouw en landbouw en de natuur willen. Dat lees je nergens expliciet terug, aldus signaleert Kuiper.
Tussen de ruimtelijke voorstellen zitten soms strijdigheden
Tussen de ruimtelijke voorstellen zitten soms strijdigheden. Kuiper: ‘Ondanks de gezamenlijke poging van de drie noordelijk provincies om een eenduidig beeld van bodem, ondergrond en waterhuishouding neer te zetten, lees je dat Groningen en Drenthe niet tot afstemming zijn gekomen over de Drentse Aa. De stad Groningen haalt daar z’n drinkwater uit. Maar op de Drentse zandgronden in het stroomgebied van de Drentse Aa krijgt ook de lelieteelt ruimte, waar veel bestrijdingsmiddelen voor worden gebruikt. Groningen vindt dit een zaak van het generieke toelatingsbeleid van bestrijdingsmiddelen door het Rijk. Daar gaat de provincie hoegenaamd niet over. Voor een deel klopt dat, maar dat laat onverlet dat provincies zelf en samen aanvullend gebiedsgericht beleid kunnen formuleren.’
Nu integraal keuzes maken
De tegenstrijdigheden onderling tussen de provinciale ruimtelijke voorstellen en tussen rijks- en provinciaal beleid zijn volgens PBL terug te voeren op onvoldoende uitgekristalliseerd overkoepelend beleid. Zo is er nog maar een heel beperkte visie over hoe de economie er in 2050 uit moet zien, wat toch wel heel fundamenteel is voor waar je bijvoorbeeld stroom, warmte en weginfrastructuur naartoe brengt, vat PBL-onderzoeker Kuiper samen.
‘Ik vind de ambitie voor een circulaire economie in 2050 een goed voorbeeld. Wat dat dan precies is en hoe je daar als bedrijfsleven en overheid stap voor stap naartoe ontwikkelt; het is een volstrekt onbeschreven blad. Dus kunnen ook provincies er moeilijk iets over zeggen, behalve dat ze ruimte moeten reserveren. Maar hoeveel, waar, voor welke activiteiten …?’
‘Dit is een overstelpende bewijslast voor de noodzaak van ruimtelijke ordening op nationaal en regionaal niveau’
Al deze constateringen en met name de tegengestelde belangen van economische, maatschappelijke en beleidssectoren, al dat strijdig beleid, maar ook de stapeling van beleid; dat alles bij elkaar vormt, zoals Kuiper het noemt, een ‘overstelpende bewijslast voor nationale en regionale ruimtelijke ordening’. Het is in zijn ogen zaak dat Rijk én provincies, en in het verlengde daarvan de gemeenten, nu op basis van al dat beleid dat er is en de enorme hoeveelheid beschikbare data, in samenspraak concrete integrale ruimtelijke keuzes maken. Daar wacht iedereen nu op, wijzend naar elkaar.
Doorpakken met ‘geen spijt’-beleid
Er zijn dossiers waar best op hoofdlijnen al consensus over is, zoals de behoefte aan nieuwe woningen voor verschillende doelgroepen. Afspraken daarover zijn er ook al, vastgelegd in woondeals. ‘Maar ook de groen-blauwe dooradering van het landelijk gebied; dat vindt iedereen wel een goed idee. Zorg dan dat je in de gremia die je daarvoor al hebt, naar de concrete uitvoering gaat’, adviseert Rienk Kuiper. Want dat is ook een punt: er zijn zoveel overlegstructuren, zoals voor de 26 Nationale Programma’s en het MIRT, de verschillende regionale samenwerkingsverbanden en gebiedsindelingen, die het zicht op rollen en verantwoordelijkheden danig vertroebelen.
Mozaïek van ruimtelijke opgaven in Noord-Brabant. Beeld Provincie Noord-Brabant
‘Bepaal als Rijk en provincie in de ruimtelijke arrangementen samen in welk bestaand overleg je knopen doorhakt over welk onderwerp. Eerder is de suggestie gedaan om dat via integrale regionale tafels te doen. En maak vervolgens in gezamenlijke omgevingsprogramma’s van Rijk en provincies harde afspraken over hoe je geld uit allerlei verschillende potjes van het Rijk gebiedsgericht inzet.
De provincies vragen om de afspraken tussen Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten vast te leggen in omgevingsprogramma’s, een van de kerninstrumenten in de Omgevingswet. Daarin kun je speerpuntonderwerpen in het beleid thematisch of gebiedsgericht uitwerken met duidelijke en voor alle partijen bindende afspraken, legt Kuiper uit. Hij vindt het verstedelijkingsdossier daar uitstekend voor geschikt. In het kader van het NOVEX-programma wordt per gebied momenteel aan uitvoeringsprogramma’s gewerkt.
Alhoewel er nu tal van nieuwe kleine en grote nieuwbouwlocaties bij komen, ligt het toch voor de hand om eerst op plekken in te zetten die al voor woningbouw bestemd zijn. Zoals de herstructurering van bestaande woonwijken en nieuwbouw binnen bestaande bebouwd gebied. ‘Daar is weinig bestuurlijke discussie over. Als je dat programmatisch uitwerkt met de partijen die daar al samen voor aan tafel zitten, zoals dat in het kader van de NOVEX gebeurt, kun je daar snel stappen zetten’, meent onderzoeker Kuiper. Het moet in zijn ogen toch niet zo moeilijk zijn om daar als Rijk nu snel de financiën en randvoorwaarden voor te regelen. ‘Ook het nieuwe kabinet vindt dat woningbouw een prioriteit is.’
Het allerbelangrijkste is om door te gaan met wat er al ligt en als Rijk samen met de provincies je verantwoordelijkheid te nemen en te gaan optrekken als één overheid, aldus het PBL.
