Inschrijven voor nieuwsbrief
Advertentie
Beleidsnota’s Landelijk gebied Verstedelijking Klimaatadaptatie Woningbouw

Van ‘systeemveranderingen’ is nog weinig sprake

Reflectie CRa op ruimtelijke voorstellen provincies

Industrie in de Eemsmond. Beeld nisangha-iStock.com
Auteur Marcel Bayer

30 juni 2024 om 13:25, Leestijd ca. 15 minuten


Op verzoek van het ministerie van BZK heeft ook het College van Rijksbouwmeester en Rijksadviseurs (CRa) gekeken naar de ruimtelijke voorstellen van de provincies over de uitdagingen en keuzes die voorliggen. En dat allemaal in aanloop naar de Nota Ruimte. Deze denkexercitie van de Rijksadviseurs vindt plaats tegen de achtergrond van de eerder bepleitte ‘systeemveranderingen’.

Industrie in de Eemsmond. Beeld nisangha-iStock.com

Zoals we het CRa kennen worden grootse en hemelbestormende ruimtelijke denkrichtingen in de beschouwing niet geschuwd. Vandaar dat het CRa best verguld is met de schijnbaar ‘fundamentele’ keuze voor het principe Water en bodem sturend (WBS), zoals demissionair minister Mark Harbers (IenW) die eind 2022 namens het kabinet Rutte-IV presenteerde.

Voor het eerste worden er weer fundamentele vragen gesteld over de ruimtelijke inrichting van onze leefomgeving. Ze noemen dit ‘moedig én noodzakelijk’, want de tijd van slim inpassen en puzzelen is voorbij, aldus het CRa. ‘Het fundamentele besef dat er grote veranderingen nodig zijn, is inmiddels diep doorgedrongen, zo blijkt ook uit de provinciale voorstellen’, ziet het CRa. Toch staan de ruimtelijke voorstellen van de provincies, net als het vorige week door minister Hugo de Jonge gepresenteerde Voorontwerp Nota Ruimte, nog vol met termen als ‘slim’ en ‘puzzelen’, constateert het CRa. In veel gebieden en op veel plekken redden we het daar niet meer mee als we het land veilig en leefbaar willen houden. Dat zegt overigens ook de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur in haar recente advies Ruimtelijke ordening in een veranderend klimaat (zie ook het interview met Rli-voorzitter Jan Jaap de Graeff hierover). De Rijksadviseurs bespreken de provinciale voorstellen vervolgens aan de hand van zeven thema’s. We lichten er vijf uit.

Waterveiligheid

Goed dus dat het besef doordringt dat we structurele ruimtelijke keuzes moeten maken om veilig te blijven werken en wonen, maar er is nog veel concreet uit te werken. Zo is het voor de provincie Zeeland en de andere kustprovincies niet mogelijk om de ruimtelijke impact van klimaatverandering en in het bijzonder van zeespiegelstijging precies aan te geven als niet eerst nationaal wordt bepaald hoe we de kust gaan versterken. Dan kun je dijkversterkingen op de kaart intekenen, maar het is nog onduidelijk wat er op lange termijn nodig is.

De provincie Overijssel kan niet uit de voeten met generieke WBS-maatregelen om niet te bouwen in diepe polders en op primaire waterkeringen in steden als Kampen, Zwolle en Deventer. Overijssel pleit voor gebiedsgericht beleid. Met de provincies vraagt het CRa om WBS concreet te maken aan de hand van het concept van meerlaagsveiligheid, gebaseerd op de drietrapsraket pro-actie, preventie en preparatie.  

Dringend nodig: kaders voor Water Bodem Sturend

Het CRa zegt: Het Rijk staat aan de lat voor uitwerking van belangrijke keuzemomenten voor de lange termijn op het gebied van waterveiligheid op nationaal niveau. Het denken in adaptatiepaden kan hierbij zeer behulpzaam zijn. Bij het werken met adaptatiepaden worden meerdere strategieën uitgewerkt. Wanneer de omstandigheden veranderen kan adaptief gewisseld worden van strategie. Bijvoorbeeld, bij versnelling van de zeespiegelstijging kan gewisseld worden van ‘beschermen’ naar ‘beschermen en meebewegen’. Het inzichtelijk maken van nationale waterveiligheidsstrategieën en bijbehorende keuzemomenten (ook wel knikpunten) geeft provincies inzicht in waar zij rekening mee moeten houden en welke keuzes op welke termijn worden voorzien.’

Over WBS bestaat nog veel onduidelijkheid, constateert het CRa. Wat betekent het pleidooi in de genoemde Kamerbrief van Harbers dat ‘de diepste delen van de diepste polders onbebouwd blijven’. ‘Het aspect bodemkwaliteit, afwegingen op welke bodem welke functies (in de toekomst) mogelijk zijn of een analyse van de invloed van bepaalde activiteiten op het bodemsysteem ontbreken nog, zowel in de provinciale ruimtelijke voorstellen als in de WBS-kamerbrief.’ Waar beleidskeuzes voldoende zijn uitgekristalliseerd vraagt WBS om heldere, kaderstellende en structurerende keuzes. Kaderstellend, maar wel ruimte biedend aan innovatieve, adaptieve oplossingen. Daarnaast is het belangrijk dat provincies (een kaartanalyse van) het bodem- en watersysteem als onderlegger gebruiken en dat een onderbouwing wordt gegeven van de keuzes die op basis van deze ‘klimaatonderlegger’ zijn gemaakt. 

Zoetwaterbeschikbaarheid

Beschikbaarheid van zoetwater is geen vanzelfsprekendheid, nu al niet meer. Klimaatverandering dwingt ons na te denken over hoe we omgaan met het zoetwater en hoe we de hoeveelheid structureel kunnen vermeerderen, want de vraag blijft toenemen. Het wordt echt een verdelingsvraagstuk, met name voor de provincies die vooral afhankelijk zijn van de aanvoer van zoetwater uit de rivieren. Negen provincies moeten Rijnwater delen. En de vraag is wat het IJsselmeer als zoetwaterbekken aankan. Provincies als Drenthe en Groningen zijn daarvan sterk afhankelijk. Ook voor dit dossier kijken de provincies vooral naar het Rijk, want er komen nieuwe afspraken over de verdeling van Rijnwater aan.

Waterberging en infiltratie zijn al een opgave voor provincies, maar die zijn daar nog weinig concreet mee aan de slag en de opties zijn beperkt, zoals in de provincie Utrecht, die sterk afhankelijk is van de aanvoer uit andere provincies.

Water besparen en zo veel mogelijk zelfvoorzienend zijn

De zoetwaterverdeling is een nationale aangelegenheid en provincies moeten verder onderzoeken hoe ze maximaal zelfvoorzienend kunnen zijn en wat dat voor ruimtebeslag vraagt. Waterbesparend beleid moet leidend worden en de discussie moet voortaan ook gaan over vierkante meters en niet uitsluitend over de hoeveelheid kuubs, stelt het CRa. ‘We hoeven niet helemaal te wachten op de keuzes en onderzoeken uit het programma Klimaatbestendige Zoetwatervoorziening Hoofdsysteem. Veel weten we al. Het is zeer urgent om duidelijke uitvoeringsafspraken te maken en regelgeving, zoals vastgelegd in het Besluit bouwwerken leefomgeving (voorheen Bouwbesluit), aan te passen. Denk aan wateropvang op eigen terrein en het voorkomen van het gebruik van kostbaar drinkwater voor laagwaardige toepassingen zoals doorspoelen van toiletten. In Vlaanderen heeft men op dit gebied al vele jaren effectieve regelgeving, wat heeft geleid tot een leidingwatergebruik van 84 liter per persoon per dag (2022). In Nederland is dit 134 liter.’ Aldus het advies. Om zorgvuldige ruimtelijke keuzes te kunnen maken is een afwegingskader nodig waarmee ruimtelijke ontwikkelingen zijn te toetsen aan de waterbeschikbaarheid en besparings- cq vasthoudmogelijkheden.

Herstel natuurlijke systemen

Een fundamenteel andere benadering is ook nodig om herstel van natuurlijke systemen mogelijk te maken. Want die natuursystemen piepen en kraken aan alle kanten. De aandacht ligt nu vooral op scherp afgebakende, geïsoleerde natuurgebieden met ‘krapbemeten groenblauwe verbindingen’, signaleert het CRa. Terwijl de natuur snakt naar een brede, integrale benadering van natuurinclusief werken in alle domeinen, in stad en land, en versterking van de natuurkerngebieden.

Van scheiden naar verweven, noemen de rijksadviseurs dat. ‘In de provinciale voorstellen is zeker aandacht voor herstel van het natuurlijke systeem, maar de acties die nodig zijn om er serieus werk van te maken, blijven over het algemeen nog achterwege’, ziet het CRa. 

Zorg voor een goede basiskwaliteit van natuur, binnen én buiten natuurgebieden!

De ene provincie is ambitieuzer dan de andere. Sommigen benoemen terecht dat natuurlijke systemen zich niet houden aan provinciegrenzen en dat goede samenwerking met aangrenzende provincies essentieel is. 

Het CRa waarschuwt dat het verschil in ambitie ervoor kan zorgen dat de ene provincie werkt aan herstel van midden- of benedenlopen van beken, maar dat de aangrenzende provincie te weinig doet aan herstel van de bovenlopen. Het systeem blijft dan altijd ‘gemankeerd’. Hier adviseren de rijksadviseurs om in lijn met het programma Natuur van het ministerie van LNV naast de verplichting om te voldoen aan de Vogel- en Habitatrichtlijnen daadwerkelijk te zorgen voor een goede basiskwaliteit van natuur, binnen én buiten natuurgebieden. Bijvoorbeeld in de overgangsgebieden die veel perspectief bieden op natuurinclusieve agrarische activiteiten. 

Zuiderheide National park Veluwe. Beeld fokkebok-iStock.com

De meeste provincies noemen die overgangsgebieden niet eens in de ruimtelijke voorstellen. Maar ook het beleid voor de grotere landschappelijke gehelen als de Biesbosch, de duinen, de Veluwe, alsmede de nationale parken nieuwe stijl vragen nadrukkelijk om rijksregie. Omdat ze provinciegrens overstijgend zijn en omdat ze internationaal en nationaal van grote cultuurhistorische waarde zijn. ‘Zet hiervoor een Rijk-regioprogramma op in navolging van de verstedelijkingsstrategieën en de NOVEX-gebieden, adviseert het CRa. 

Dringend nodig: een nationale visie op relatie natuur en bodemgebonden landbouw

Speciale aandacht besteedt het CRa aan de relatie tussen natuur en grondgebonden landbouw. Daar is dringend een nationale visie voor nodig, want door de boerenprotesten en nieuwe politieke realiteit deels als gevolg daarvan is er aan dat front weinig beweging.

Urgente onderwerpen wachten op concreet beleid, besluitvorming en uitvoering. Bijvoorbeeld hoe agrarische kringlopen te sluiten zodat natuurlijke systemen kunnen herstellen. Maar de opgaven voor het landelijk gebied zijn groter, geeft het CRa aan: ‘Voor een duurzaam landbouwsysteem dat gezond voedsel produceert, waarin agrariërs hun brood kunnen verdienen en waarin het natuurlijk systeem de ruimte krijgt om te herstellen, is veel meer nodig. Helderheid omtrent de opgaven en de koers voor de toekomst is dringend gewenst, zodat agrariërs duidelijkheid krijgen in het sturen van hun bedrijfsvoeren en provincies weten welke praktijken ze moeten faciliteren en welke niet.’

Een klimaatneutrale en circulaire economie

Wat voor een samenleving willen we nou eigenlijk hebben over 20 of 50 jaar, en welke economie hoort daar dan bij? Die vraag en de logische volgorde daarin is nog niet doorgedrongen tot het overgrote deel van de provincies, en ook niet tot de Rijksoverheid, constateert het CRa. De afspraken die nationaal en internationaal zijn gemaakt over een klimaatneutrale en circulaire economie zijn louter gebaseerd op de huidige economische structuur, de sectoren, de huidige locaties van industrieclusters en de daarmee samenhangende infrastructuur. Zo gaat het bij het aanleggen van een duurzaam energiesysteem vooral over het faciliteren van de energievraag vanuit het huidige economische systeem.

In verschillende provinciale voorstellen wordt voorgesteld om bestaande industrieclusters aan te sluiten op de toekomstige waterstofbackbone, terwijl niet alle sectoren, clusters en locaties in de toekomst wenselijk of levensvatbaar zijn. Het gaat in de ruimtelijke voorstellen over het ‘robuust maken’ van de energienetwerken. Omdat dit een grote ruimtelijke impact heeft moeten ‘ruimtelijke en economische ontwikkelingen in samenhang tot stand komen', heeft Provincie Utrecht aan. In de kustprovincies biedt de aanlanding van wind uit zee kansen voor economische ontwikkelingen, maar heeft deze ook een grote impact op de ruimte, stellen de Rijksadviseurs. ‘De vraag of de lusten en lasten in verhouding zijn, speelt vrijwel overal. Zeker op plekken die relatief weinig profiteren van de energie, zoals het landschap rondom de Eemshaven, de Kop van Noord-Holland en Zeeland.’ 

Voorrang voor de circulaire economie

Zuid-Holland is de enige provincie die in het ruimtelijk voorstel aandacht geeft een de economie van de toekomst en de bijbehorende ruimtevraag. In het provinciaal voorstel zijn een aantal heldere keuzes opgenomen. Zo worden in principe geen grote ruimtevragers van meer dan drie hectare meer gefaciliteerd op de bedrijventerreinen. Ook wordt vermeld dat ruimte en netcapaciteit in principe wordt ingezet voor cruciale functies en circulaire activiteiten. Het CRa citeert: ‘Winst in ruimte, netwerkcapaciteit of minder gebruik van grondstoffen benutten we prioritair voor een toekomstbestendig Zuid-Holland en niet voor meer van hetzelfde, met meer gebruik van grondstoffen … Als we namelijk doorgaan op de huidige weg staat de leefbaarheid in de provincie onder druk. 

Het CRa zegt dat het versnellen van de transitie naar een circulaire economie vraagt om een afwegingskader dat circulaire activiteiten prioriteert boven lineaire activiteiten. ‘Wees zuinig op zowel binnenstedelijke, al dan niet gemengde, bedrijventerreinen als bedrijventerreinen met hoge milieucontouren’, waarschuwen de Rijksadviseurs. Daarnaast gaat het volgens hen om het aanpassen van belemmerende wetgeving die het vervoer en hergebruik van afvalstromen dwarsboomt. 

Investeren in gebieden in plaats van bedrijvigheid

De gebouwgebonden agroproductie, zowel plantaardig als dierlijk, vraagt een vergelijkbaar afwegingskader. Het CRa zegt: ‘Beschouw deze productie, die nu vaak gesitueerd is in het landelijk gebied op logistiek minder geschikte locaties, als een industriële activiteit die om een passende vestigingslocatie vraagt. Dit vraagt om sanering op bestaande locaties, en om ruimte bieden op geschikte (circulaire) ontwikkellocaties. 

Het CRa adviseert dringend dat investeringen die gedaan worden vanuit de publieke sector zo veel mogelijk in het publieke domein terechtkomen. Een structurerende keuze is om, in de transitie naar een circulaire economie, niet te investeren in bedrijven zelf, maar met name in de gebieden. Zo creëren regio’s de optimale omstandigheden waarbinnen het bedrijfsleven kan floreren, en wordt voorkomen dat publiek geld enkel geïnvesteerd wordt in bedrijven, waarvan onzeker is of zij in Nederland blijven of in een circulaire toekomst levensvatbaar zijn. 

Woningbouw en leefbaarheid 

De woningbouwopgave en de regionale afspraken daarover wordt teveel losgezien van de opgave om bestaande buurten, dorpen en gebieden beter en sterker te maken, zeggen de Rijksadviseurs bij het thema Leefbaarheid en gezondheid. Vrijwel alle provincies besteden aandacht aan de brede sociaal-maatschappelijke opgaven die spelen rondom het derde perspectief uit het Provinciaal Startpakket: ‘Leefbare steden en regio’s’. Daarbij komen termen als brede welvaart, gezondheid, segregatie, kansengelijkheid en lokale identiteit aan bod. Maar ook hier blijven de meeste voorstellen opgave-stellend en ligt de focus op de woningaantallen die in woondeals tot 2030 zijn vastgesteld. 

Minder sturen op kwantitatieve aantallen en prijs, meer op de veranderende woonbehoefte in de toekomst

‘Investering in nieuwbouw in bestaande buurten en dorpen kan een belangrijke hefboom vormen voor een breed scala aan lokale maatschappelijke investeringen’, geeft het CRa aan. Met verdichting van het bestaande kun je voorzieningen van meer draagvlak en kwaliteit voorzien, de verplaatsingsafstanden worden kleiner, je stimuleert daarmee de gezondheid et cetera. Het CRa pareert op voorhand de ‘veel gehoorde kritiek op deze redeneerlijn dat bouwen in bestaand bebouwd gebied langer duurt en complexer is dan bouwen op uitleglocaties’. Ze verwijst naar eigen onderzoek, waaruit blijkt dat dit niet klopt. Zo bracht het onderzoek Bouwen in de buurt in kaart dat tussen 2005 en 2020 bijna tweederde van alle woningen is gerealiseerd binnen bestaande woonbuurten.

De woningbouwopgave en de regionale afspraken daarover worden teveel losgezien van de opgave om bestaande buurten, dorpen en gebieden beter en sterker te maken, zegt get CRa. Beeld Dutch Scenery-iStock-com 

Dit is een repeterend verhaal – steeds meer lijkend op een geloofsartikel - waarbij het CRa voorbijgaat aan het gegeven dat de vraag naar betaalbare woningen onverminderd hoog blijft én toeneemt, en dat er aan randen van dorpen en steden óók best geschikte locaties liggen die betrokken kunnen worden bij de ruimtelijke opgaven.

Het CRa adviseert om minder op kwantitatieve aantallen en prijs te sturen, en meer op de veranderende woonbehoefte in de toekomst. Die verandert immers door de demografie met een toename van een- persoonshuishoudens, forse vergrijzing van de samenleving en kortere woonduur in verband met bijvoorbeeld tijdelijke arbeidsmigratie. ‘Welke woningtypen passen bij deze veranderende behoefte? En welk type woon- milieu op welke locaties past daarbij?’, zijn de relevante vragen die de Rijksadviseurs daarbij benadrukken. 

In het slotwoord geeft het CRa aan de hernieuwde dialoog tussen Rijk en provincies te waarderen. ‘Een mooi begin dat erom vraagt om voortgezet te worden in een continu proces, waarbij Rijk en regio elkaar blijven bevragen en inspireren.’ De Rijksadviseurs benadrukken dat het daarbij van belang is open te staan voor voortschrijdende inzichten. De Nota Ruimte is daarbij ‘een mijlpaal, geen eindpunt’, want leren, bijstellen van doelen, aanpassen van de aanpak is in lijn van de Omgevingswet. 

Harmoniseren en integraler maken Nationale Programma’s en regio’s niet overvragen

Het is van belang dat de provincies hun ‘verhaal’ versterken en aanscherpen om ‘de regionale boodschap richting het Rijk zo helder mogelijk over te brengen’. Op voorhand zegt het CRa dat het Rijk er goed aan doet om wat orde te brengen in het woud van Nationale Programma’s. Veel daarvan zijn nog steeds sectoraal ingestoken terwijl integrale ruimtelijke keuzes nodig zijn. Twee voorbeelden worden uitgelicht. Momenteel zijn er verschillende programma’s gericht op wonen: Programma Woningbouw, Programma ‘Een thuis voor iedereen’ en het Programma Betaalbaarheid. Maar geen van deze woonprogramma’s is gekoppeld aan de programma’s ‘Leefbaarheid en Veiligheid’ (BZK) en ‘Gezonde Leefomgeving’ (VWS), ‘wat opmerkelijk is’, constateert het CRa. 

Verder zijn er verschillende nationale programma’s gericht op de bodem: Programma Bodem en Ondergrond (in ontwikkeling), Programma Landbouwbodems, Programma voor het Landelijk Gebied, Programma Natuur en het Deltaprogramma. ‘Deze programma’s zijn niet altijd bij dezelfde departementen ondergebracht wat goede regionale en nationale afstemming bemoeilijkt.’ 

Het CRa waarschuwt het Rijk de regionale overheden niet te overvragen De afgelopen jaren is een groot aantal regionale sporen opgezet (NOVEX Ontwikkelperspectieven, PPLG’s, ruimtelijke voorstellen, et cetera. ‘Het veelvoud aan trajecten vraagt grote inzet van provincies, gemeenten en waterschappen. Voor sommige organisaties is de vraag groter dan de beschikbare capaciteit, waardoor het risico bestaat dat kennis juist versnipperd raakt. Ook wordt het op zo lastiger voor het Rijk om de integratie van de resultaten te coördineren en recht te doen aan de opgedane inzichten. Het is belangrijk hier waakzaam op te zijn en te leren van het gezamenlijk aangegaan traject.’ 

 

Gerelateerde Artikelen