Door Tessa Eerenberg, afgestudeerd in Environmental Science aan de Open Universiteit. Ze werkt als Business Developer Duurzaam Financieren bij Rabobank. Dit onderzoek is gestart met een brede bestudering van academische literatuur. Vervolgens zijn verschillende projecten in Nederland bekeken en in het bijzonder is de casus Oss-West op detailniveau gevolgd. Dit artikel staat in ROmagazine juli 2024. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Voor informatie over abonnementen klik hier.
Uit literatuuronderzoek en het bestuderen van de praktijkvoorbeelden in Nederland komen een aantal obstakels naar voren die de integratie van WBS in ruimtelijke ordering (ro) kunnen bemoeilijken. Ze zijn, waar passend, geplaatst in een conceptueel kader van lock-inmechanismen: processen die de neiging van systemen, technologieën, markten of mensen beschrijven om vast te houden aan bepaalde routes of keuzes, zelfs als er mogelijk betere alternatieven zijn. Lock-inmechanismen kunnen de transitie naar duurzamere of efficiëntere systemen belemmeren en zo ook de integratie van WBS in de ro. Daarom is het begrijpen van deze mechanismen essentieel voor het bevorderen van positieve veranderingen.
Het conceptuele kader voor de lock-inmechanismen is ingedeeld in drie categorieën: technologische, institutionele (de processen, structuren of systemen – waaronder wetten en andere regels – die invloed hebben op de manier waarop organisaties, instellingen en samenlevingen functioneren) en gedragsgerelateerde mechanismen. Gedurende het onderzoek zijn obstakels gevonden in alle drie de categorieën.
Casestudy Oss-West
Om in te spelen op de vraag naar woningen wil de gemeente Oss graag zo’n 8500 woningen bouwen, met 3000 daarvan in de nieuwe woonwijk Amsteleind aan de westzijde van de gemeente volgens de planning. In de eerste plannen zouden de toekomstige woningen over de gehele uitleglocatie verspreid liggen. Daarbij was (te) weinig rekening gehouden met factoren als de grondwaterstand, de bodemgesteldheid en de bijzondere ligging van het gebied nabij een breuklijn. Na intensieve discussies tussen betrokken partijen – gemeente, provincie en waterschap – en een interventie op hoger niveau, is besloten meer tijd te nemen voor additioneel onderzoek, naar onder meer de hydrologie en de bodemgesteldheid.
De nieuwe inzichten en ontwerpend onderzoek met de betrokken partijen leidden tot een nieuw plan. De woonwijk komt nu meer in het zuiden van het aangewezen gebied. Het noordelijke gedeelte blijft daarmee vrij van bebouwing, het aantal woningen is bijgesteld naar 2100 en wordt gebouwd in een hogere dichtheid. Dit aangepaste plan is vorig jaar zomer besproken en geaccordeerd door de gemeenteraad.
Kaart van de uitbreiding in Oss-West, met nu de bebouwing meer in het zuidelijk deel van het gebied, met woningen in een hogere dichtheid. Beeld Gemeente Oss
Obstakels
De integratie van WBS in de ro vergt nieuwe (technologische) oplossingen waarvoor de kennis momenteel ontbreekt. Ook vraagt het proces om nieuwe, andere rollen en verantwoordelijkheden van betrokkenen en soms ook van de interne organisatie of organisaties onderling. Het gebrek aan kennis, innovatie en leervermogen – een technologisch lock-inmechanisme – is een obstakel, dat vertragend werkt bij het ruimtelijke planproces en de daadwerkelijke ruimtelijke ontwikkeling.
Ook maakt het ontbreken van normen en regels integratie lastig(er). Externe factoren zoals missende tools en richtlijnen in het netwerk rondom ro kunnen een beletsel zijn om WBS te integreren en dit sturende principe het “nieuwe normaal” te maken. Een goed voorbeeld hiervan is het plan Stadsblokken-Meinerswijk in Arnhem. De gemeente wil graag bouwen in de uiterwaarden en heeft daar afspraken over met zowel Rijkswaterstaat als de natuur- en landschapsorganisaties, maar het waterschap en de minister hebben er bedenkingen tegen. Echter, er is momenteel geen norm waarop de plannen kunnen worden tegengehouden.
Bestaande sociale normen en waarden, gangbaar in de samenwerking en het planproces, hinderen adaptatie naar een nieuwe cultuur en manier van samenwerking. Dit is een institutionele lock-in. De mismatch tussen korte- en langetermijnvisies, ambities en plannen van organisaties of organisatieonderdelen speelt hierbij ook een rol. Politieke en economische belangen domineren overwegend de langetermijnambities op duurzaamheid, zoals het perspectief van WBS vraagt. Ook kunnen conflicterende belangen van de diverse (publieke) organisaties een obstakel vormen als puur vanuit eigenbelang wordt gehandeld en de collectieve noodzaak en het generieke doel uit het oog worden verloren.
Transitie- of transformatiepaden helpen om het effect van keuzes inzichtelijker te maken
Een gedragsgerelateerde lock-in is dat mensen over het algemeen niet van verandering houden en routines verkiezen boven de onbekende weg. De integratie van WBS vraagt om afwijking van het traditionele proces en dit kan als een obstakel worden ervaren. Nieuwe maatregelen vereisen andere vaardigheden en brengen kosten, risico’s en onbekende uitkomsten met zich mee.
Vanuit commercieel oogpunt zijn er weinig tot geen incentives om WBS te integreren. Indien een grondpositie al in bezit is van de overheid speelt dit lock-inmechanisme een kleinere rol, maar voor een commerciële partij zijn er geen of nauwelijks prikkels om af te wijken van het huidige proces. Zo staat ook de locatie Amsteleind onder druk omdat er ruimte nodig is voor de Maas om buiten de oevers te kunnen treden en is er behoefte aan ruimte voor de energietransitie. Het gebied ligt nabij de Peelrandbreuk wat mogelijk eigen problematiek met zich meebrengt, zoals (lichte) aardbevingen en ijzerhoudende kwelverschijnselen met eventuele gevolgen voor waterkwaliteit.
Praktijklessen
De eerste geleerde les is wellicht een open deur, maar toch relevant om bij stil te staan. Het betreft de positieve correlatie tussen samenwerking van verschillende partijen en de integratie van het WBS-principe in de praktijk. Als op diverse niveaus en door verscheidende partijen – publiek, privaat, en burger(organisatie) – wordt samengewerkt, dan ontstaat draagvlak onder de stakeholders en is het verkrijgen van financiering makkelijker. In Oss heeft de samenwerking een wat stroeve start gehad, onder andere door ervaringen en relaties uit het verleden, maar was er uiteindelijk draagvlak voor onderzoekend ontwerpen en meer, diepgaandere studies doordat men prettig met elkaar omging. Een van de betrokkende in Oss meende dat ‘een goed gesprek rond het kampvuur’ het zakendoen daarna makkelijker maakt.
Onderzoekend ontwerpen blijkt een goede methode om WBS in de ruimtelijke ordening te integreren
Transitie- of transformatiepaden helpen om het effect van keuzes inzichtelijker te maken. Aan de hand van de langetermijnrisico’s en consequenties wordt berekend welke keuzes nu gemaakt moeten worden. Zo kan een locatie op dit moment nog geschikt zijn voor woningbouw, maar wat als er nabij deze plek over vijftig jaar waarschijnlijk twintig centimeter meer water door een passerende rivier stroomt. In Oss zijn de plannen voor Amsteleind getest op scenario’s waarbij de waterdruk sterk toeneemt. Die uitkomsten zijn meegenomen in de keuzes voor woningbouwlocaties.
Onderzoekend ontwerpen blijkt een goede methode om WBS in de ruimtelijke ordening te integreren. In dit iteratieve proces wordt het ontwerpen van een plan afgewisseld met onderzoek en het doorrekenen van scenario’s op basis van dit ontwerpplan. Het ontwerp wordt na deze stap eventueel aangepast op basis van de bevindingen uit de onderzoeksfase en dan begint het proces van onderzoeken opnieuw. Uiteindelijk ontstaat een ontwerp dat aan de voorgestelde voorwaarden voldoet. Een extern consultancybureau gespecialiseerd in deze techniek is in Oss-West betrokken bij het aanpassen van de plannen.
Het combineren van feitelijk, onafhankelijk onderzoek met innovatie om tot oplossingen te komen resulteert over het algemeen in een brede steun van belanghebbenden. Ook in Oss heeft het geholpen dat de discussies tussen de stakeholders zuiver op de inhoud waren gefocust. Een van de geïnterviewde gaf aan dat zij samen als groep op onderzoek gingen om onbekende fenomenen en onderwerpen zich eigen te maken, zoals het functioneren van kwel en de Peelbreuklijn.
De laatste noemenswaardige best practice is (de rol van) een externe adviseur. Een externe professional, professionele partij of andere onafhankelijke stakeholder betrekken bij de integratie van WBS in de ro kan een positieve invloed hebben. Als de externe geen vrees heeft om soms net buiten de lijntjes te kleuren en net iets verder gaat dan wat er exact in zijn of haar opdrachtomschrijving staat, blijkt dit positief bij te dragen aan de integratie van WBS in ro.
Van lock-ins naar lock-outs
In het schema staan aan de linkerkant de lock-inmechanismen en aan de rechterzijde de praktijkvoorbeelden. De bovenste twee lock-inmechanismen (technologische leereffecten en netwerk externaliteiten), weergegeven in het groen, zijn de technologische obstakels. De vijf gele blokken daaronder zijn de institutionele lock-inmechanismen (gezamenlijke actie, complexiteit en ondoorzichtigheid van de politiek, differentiatie van macht en instituties, hoge dichtheid van instellingen en institutionele leereffecten). De onderste drie oranje blokken zijn de gedragsgerelateerde lock-inmechanismen (cognitieve kosten van overstappen, gewenning en zakelijke netwerkeffecten). De koppelingen zijn weergegeven met pijlen in dezelfde kleur als de betreffende categorieën lock-inmechanismen.
Het schema is te gebruiken als praktische tool. Een stakeholder die een obstakel ervaart, kan deze plotten naar een definitie uit het conceptuele kader (linkerkolom). Vervolgens kan hij of zij de lijn volgen naar een best practice (rechterkolom) die verband houdt met dit obstakel en zo tot een oplossing komen.
Praktische tool
Door de gevonden obstakels te koppelen aan de praktijklessen krijgen we een praktische tool voor professionals die met WBS (gaan) werken. Zo worden de technologische lock-inmechanismen van technologische leereffecten en netwerkexternaliteiten gekoppeld aan de geleerde lessen die zich richten op het proces, namelijk transformatiepaden, de stapsgewijze en gelaagde aanpak en het combineren van onderzoek en innovatie. Deze oplossingen zijn effectief omdat ze zorgen voor een geleidelijke verandering waarbij er behoud van continuïteit is en ook risico’s kunnen worden gemeten en beheerd.
De institutionele obstakels, namelijk gezamenlijke actie, complexiteit en ondoorzichtigheid van de politiek, differentiatie van macht en instituties, hoge dichtheid van instellingen en institutionele leereffecten, worden verbonden met de “zachtere” best practices, zoals lokale financiering en ondersteuning, transformatiepaden en de betrokkenheid van een externe adviseur. Dit helpt bij het creëren van draagvlak en zorgt ervoor dat de verandering stapsgewijs aangepakt kan worden, waarbij objectiviteit en expertise een rol kunnen spelen.
De gedragsmatige lock-inmechanismen, de cognitieve kosten van overstappen, gewenning en zakelijke netwerkeffecten, zijn te verknopen met lokale financiering en ondersteuning. Dit helpt wederom bij het creëren van draagvlak en het stimuleren van verandering door bijvoorbeeld financiële prikkels. Ter illustratie per categorie lock-inmechanismen een praktisch voorbeeld.
Het eerste voorbeeld speelt wanneer men tijdens het planningsproces een terugval bemerkt naar de traditionele aanpak van maakbaarheid, waarbij de mens invloed uitoefent op de vormgeving en inrichting van het landschap in plaats van de natuur of het landschap als uitgangspunt te nemen in de ro. Dit obstakel kan worden gekoppeld aan de technologische lock-in van netwerkexternaliteiten. Als een bepaalde techniek of infrastructuur wijdverspreid is, kan het moeilijk zijn om over te stappen op iets anders zonder grote kosten of verstoringen. Door de lijn vanuit dit (technologische) lock-inmechanisme naar de rechterkolom te volgen, kan worden getracht om met transitie- of transformatietrajecten, het implementeren van een stapsgewijze aanpak, of door onderzoek te combineren met innovatie de hindernis te nemen.
Het projectteam voor Oss-West. Beeld Tessa Eerenberg
Als tweede voorbeeld de hoge dichtheid van instellingen. Dit institutionele lock-inmechanisme treedt op waar veel partijen werken en hun activiteiten tegenstrijdig gaan werken. Zo kan sprake zijn van contradictoire belangen of concurrerende prioriteiten. Ook kan het zijn dat de organisaties conflicterende of overlappende regels hanteren. Als een professional deze belemmering observeert en ervaart, dan zou het aantrekken van een onafhankelijke externe adviseur kunnen helpen. Ook hier is de casus van Oss-West een uitstekend voorbeeld. De belangen van diverse (publieke) partijen stonden tegenover elkaar waarbij de spanningen opliepen en de externe adviseur het proces een positieve wending wist te geven.
Als een professional deze belemmering observeert en ervaart, dan zou het aantrekken van een onafhankelijke externe adviseur kunnen helpen
Tot slot het lock-inmechanisme van gewenning, dat valt in de categorie gedragsbelemmeringen. Professionals en andere betrokkenen zijn gehecht aan bepaalde bestaande producten, processen of technologieën omdat dit in hun routine zit. Deze voorkeur kan een obstakel vormen om WBS te integreren in de ro. Om een doorbraak te forceren, kan lokale financiering en ondersteuning helpen. Zo kan bewustwording, participatie, educatie en training bijdragen aan het levendig, aanpasbaar en vrij van gewenning houden van de ro door de betrokkenen. Een mooi voorbeeld hiervan vinden wij terug bij onze zuiderburen: hier is het bij nieuw- of herbouw verplicht om een regenwaterput aan te brengen. Wellicht iets met minimaal effect als er nog steeds overal bestrating ligt, maar in de bewustwording van burgers is het een hele stap.
Het koppelen van obstakels aan gepresenteerde oplossingen, kan een participant of uitvoerder een stap dichter bij het volbrengen van WBS in de ro brengen. De mapping biedt een oplossing bij eventuele problemen die worden ervaren bij het integreren van het WBS-concept in de plan en uitvoering van ro in Nederland.
Toelichting
Het conceptuele kader dat is gebruikt voor het onderzoeken van obstakels (lock-inmechanismen) in het afstudeeronderzoek is voornamelijk gebaseerd op het onderzoek van Groen et al. (2023). Daarnaast is het onderzoek van het College van Rijksadviseurs veelal geraadpleegd voor de mooie voorbeelden waarin WBS goed is geïntegreerd in de ro (Willemsen & Jonge, 2023).
