Moeten we de spelregels - zeg maar “de hardware” - van onze rechtsstaat aanpassen als het algemeen belang daarom vraagt en dat andere beproefde mechaniek in onze samenleving, het samen zoeken naar consensus - zeg maar “de software” - niet meer werkt? Iets meer dan een jaar gelden, kaartte ik deze vraag aan. Aanleiding waren toentertijd uitspraken van toenmalig minister voor volkshuisvesting en ruimtelijke ordening Hugo de Jonge over de talrijke vertragingen bij ruimtelijke besluiten.
Zo stapelden de tijdelijke woningen zich op bij de fabriek omdat er geen locaties waren om ze te plaatsen. Hetzelfde gold en geldt voor woningbouwplannen, voor de opvang van asielzoekers en statushouders, voor de plaatsing van windmolens, de aanleg van infrastructuur. De voorbeelden zijn legio. ‘Het lijkt wel of het recht op uitzicht belangrijker is dan het recht op wonen’, reageerde de minister.
Opmerkelijk was dat dezelfde minister naar de hardware greep om de door hem vurig gewenste doorbraken op de woningmarkt te bewerkstelligen, zoals daar zijn gekomen de Wet versterking regie volkshuisvesting en de Wet betaalbare huur. Maar waar het toen vooral ook om ging: moeten we niet paal en perk stellen aan het gemak waarmee burgers en organisaties ruimtelijke besluiten kunnen aanvechten tot aan de hoogste bestuursrechter?
Prominente rol
Vlak voor de zomervakantie publiceerde de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) daar een interessant advies over: Met recht balanceren: juridisering in de leefomgeving. Aanleiding was het publieke en politieke debat over de vraag of de rechter in zaken over de leefomgeving niet te veel op de stoel van de politiek gaat zitten. Bij milieukwesties als de klimaatzaak van Urgenda, zaken rond stikstof, bestrijdingsmiddelen of Schiphol zou dat het geval zijn. Ook de in het Hoofdlijnenakkoord van kabinet Schoof voorgestelde toetsing van wetgeving aan de Grondwet raakt aan deze discussie.
De Rli constateert dat het recht een prominente rol speelt in de leefomgeving, maar ziet dit niet als een probleem. ‘In de leefomgeving botsen immers met regelmaat verschillende belangen en om daar in onze democratische rechtsstaat zorgvuldig mee om te gaan hebben wij wetten en regels waar mensen, bedrijven, belangenbehartigers en ook overheden een beroep op kunnen doen’, aldus legt de Rli uit in de begeleidende brief bij de aanbieding van het advies.
Rli: 'Het bewaken van de rechtsstaat en het respecteren van de regels van het recht zijn evenzeer een taak voor de wetgever (regering en parlement) en de uitvoerende macht (de regering)'
Desondanks ziet de Rli wel enkele problematische kanten bij de toepassing van het recht. ‘De bewaking en de doorwerking van het recht ligt nu namelijk te eenzijdig bij de rechter. Het bewaken van de rechtsstaat en het respecteren van de regels van het recht zijn echter evenzeer een taak voor de wetgever (regering en parlement) en de uitvoerende macht (de regering).’ De Rli bepleit daarom dat er weer meer balans wordt gebracht in de rolverdeling tussen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht.
Politieke verantwoordelijkheid
Juridische geschillen over leefomgevingszaken zijn voor een deel te voorkomen als de kwaliteit van wetten en regels veel eerder in het wetgevingsproces aandacht krijgen, concludeert de Rli. Zij adviseert de benoeming van een adviseur-generaal bij de Afdeling advisering van de Raad van State. Deze kan aangeven of een wetsvoorstel in overeenstemming is met de Grondwet, met het Europees recht en met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
Het instellen van de functie van adviseur-generaal kan op korte termijn, zonder grondwetswijziging plaatsvinden, in tegenstelling tot het in het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beoogde constitutioneel hof. Daarnaast moet bij de ministeries de kwaliteit van de juridische advisering door de wetgevingsafdelingen worden versterkt.
Maar ook politici en bestuurders hebben hier een ‘grote verantwoordelijkheid’, stelt de Rli met nadruk. Volksvertegenwoordigers in het parlement, de provinciale staten, de gemeente en in waterschapsbesturen moeten ‘aan de voorkant’ van de wet- en regelgeving de juridische gevolgen beter meewegen. Vooral als het gaat om regels die voortkomen uit het EU-omgevingsrecht of uit internationale verdragen blijkt de politiek keer op keer de risico’s op juridische geschillen te veronachtzamen.
De Rli adviseert de nationale invulling van Europese en internationale wetten, regels en verdragen niet te beperken tot de minimumeisen. Daardoor wordt de kans verkleind dat burgers of belangenorganisaties vaak met succes naar de rechter stappen om te eisen dat de overheid de Europese en/of internationale regels beter naleeft.
Uitvoeringsgericht
Het zijn nuttige adviezen waar alle overheden hun voordeel mee kunnen doen, zeker nu ze bezig zijn met vormgeven van het nieuwe omgevingsbeleid. Daarbij zullen ze zeker ook teruggrijpen op een eerder advies van de Rli: Uitvoering aan zet: omgaan met belemmeringen bij de uitvoering van beleid in de fysieke leefomgeving (dec 2023). In de beleidscyclus van de Omgevingswet is die uitvoeringspraktijk onlosmakelijk met de beleidsvorming verbonden. Wat inhoudt dat je nadenkt over de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving, dus over wat dit betekent voor de aanvrager of de samenleving, en hoe je de uitvoering en handhaving gaat invullen (lees: gaat financieren en bemensen). Dat houdt dus ook in dat je als Rijk zorgt voor voldoende capaciteit bij de Raad van State om procedures sneller af te handelen.
Zorg als Rijk voor voldoende capaciteit bij de Raad van State om procedures sneller af te handelen, in lijn met de Omgevingswet
Daar zit de crux, niet zozeer in het verder sleutelen aan onze wet- en regelgeving, en ook niet in het denken dat we er al polderend wel weer een keer uitkomen.
Als de overheid nu eens begint met uitvoering te geven aan wat vastgesteld beleid en bijbehorende wet- en regelgeving vraagt. Dus stoppen met vergunningverlening als vastgestelde normen worden overtreden en als met activiteiten en maatregelen niet wordt bijgedragen aan bescherming en verbetering van de natuur, de biodiversiteit en de omgevingskwaliteit in het algemeen. En met degelijk onderbouwen op basis van transparant onderzoek en steekhoudende argumenten waarom je in het algemeen belang bepaalde besluiten neemt. Dan hoeft de rechter de besluitvorming niet in de wielen te rijden.
