Dit artikel staat in de nieuwe editie van ROmagazine, september 2024. ROm is het maandelijkse vakmagazine voor ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving, en digitaal gratis voor ambtenaren, bestuurders en politici in die domeinen. Hier kunt u zich abonneren.
‘We hadden wel verwacht dat het zo zou lopen’, zeggen Koos Seerden, voormalig directeur Rho adviseurs en nu senior-adviseur bij deze organisatie, en Dirk van de Wetering, adviesgroepmanager planologie en grondzaken bij Antea Group. Samen werken ze inmiddels ruim tien jaar als voortrekkers van Kennislab met overheden aan het verbeteren van het nieuwe omgevingswetstelsel op basis van echte praktijkervaringen. ‘Het vergunningenspoor loopt relatief goed. Er zijn ook best veel vergunningen verleend. Het omgevingsplanplanspoor komt nu eigenlijk pas langzaam op gang’ constateert Van de Wetering.
‘We zijn heel voorzichtig begonnen met de Omgevingswet, maar na de zomer gaan we eigenlijk pas echt los’, vult Seerden aan. ‘Er zijn de afgelopen maanden nog weinig nieuwe plannen gemaakt. Gemeenten zijn druk bezig geweest met het afwerken van de WRO-plannen en werken veel met BOPA’s (buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, red.). Van de Wetering weer: ‘Voor de verschillende overheden, maar vooral voor gemeenten, pakt het goed uit dat ze via TAM-IMRO nog een jaar langer kunnen werken met de oude werkwijze van publiceren. Ik ben blij dat we dat geitenpaadje, dat we vanuit Kennislab hebben bedacht, erdoor hebben gekregen. Vanuit de gedachte: als het niet kan zoals het moet, dan moet het maar zoals het kan.’
Opgavegericht werken
De afgelopen tijd zijn gemeenten begonnen met het opstellen van het omgevingsplan, waarbij adviesbureaus als Rho en Antea Group ondersteuning bieden. Met de staalkaart van de VNG als documentstructuur en de verschillende varianten daarop valt goed te werken, is de ervaring van Seerden. ‘We hebben inmiddels een duidelijk beeld gekregen van hoe we de opbouw van het omgevingsplan het best kunnen aanvliegen: aan de hand van de concrete opgaven die zich voordoen, dus gebiedsgericht en/of themagericht.’
Stedelijke verdichting kan ruimtelijke conflicten vergroten. Dit vraagt om inzicht in data en integrale benadering, om samenwerking dus. Beeld Rob Acket
‘Gebiedsgericht werken: concreet, integraal en dus gemeentebreed kijken naar wat je in zo’n gebied wel en niet wilt toestaan’
Seerden noemt Stadshavens Groningen als voorbeeld van een gebiedsgericht deel-omgevingsplan. ‘Als je gebiedsgericht werkt, moet je concreet, integraal dus, kijken naar wat je in zo’n gebied wilt toestaan en wat niet, en onder welke voorwaarden. Dan is de gemeentelijke organisatie breed betrokken. Vervolgens kun je het vertalen naar het hele gemeentelijke omgevingsplan, gebied voor gebied en eventueel ook thematisch. Ik constateer dat de gemeenten waar ze dat doen sneller en beter gaan, dan wanneer je het maken van het omgevingsplan toevertrouwt aan een klein clubje enthousiastelingen bij de afdeling ro, die relatief los werken van de gebiedsontwikkelingen. De goede voorbeelden zijn gemeenten waar ze het opstellen van het omgevingsplan zien als onderdeel van de gemeentebrede opgave.’ ‘Een ander goed voorbeeld is Son en Breugel waar wij samen met de gemeente werken aan het omgevingsplan, dat naar verwachting volgend jaar klaar is’, voegt Van de Wetering toe.
Implementatiecoaches
Vanuit hun eigen betrokkenheid, als Regionale Implementatiecoach Omgevingswet (RIO), adviseren Lex Stax en Vincent Aalbers vooral om praktisch aan de slag te gaan, het liefst in samenwerking. Beiden maken ze deel uit van een team van twaalf RIO’s die in opdracht van BZK en de VNG overheden en ketenpartners bijstaan bij het werken met de nieuwe wetgeving. Stax doet dat voor de regio West-Brabant, Aalbers in Oost-Brabant.
‘Ik zie hoe ze dat in de Brainportregio momenteel oppakken, waar de woningbouw en bereikbaarheid momenteel de grote ruimtelijke issues zijn’, geeft Aalbers als voorbeeld. ‘Deze opgaven zijn enorm, mede door de groei van ASML. De overheden in deze regio realiseren zich dat je keuzes moet vastleggen in je omgevingsvisies, én dat je je omgevingsplan nu al moet inrichten op die urgente opgaven’ ‘De conceptuele gedachte om de instrumenten visie, programma, plan, vergunning in een soort van trechteraanpak volgordelijk uit te werken, klopt’, geeft Stax aan. Overheden bepalen de volgorde van invulling aan de hand van de concrete opgaven, constateert ook hij. ‘Ik vind dat niet anders dan logisch.’
Drukbezocht netwerkplein tijdens de Schakeldag Omgevingswet, 27 juni jl. in ’s-Hertogenbosch. Beeld Marcel Bayer
Voortdurend samen leren
Opgave- en outputgericht werken dus, dat is wat er in de praktijk nu op de meeste plekken gebeurt. Maar hoe doe je dat? Proefondervindelijk en met elkaar, is het antwoord dat je het vaakst hoort, zowel bij de experts als bij gemeenten, bijvoorbeeld op de Schakeldag Omgevingswet eind juni in Den Bosch.
‘Goed nadenken over de samenhang in de planregels die je bedenkt … uitgaan van concrete opgaven en aanvragen’, zeggen ze in Amsterdam. In Nijmegen hebben ze het bij de opbouw van de Omgevingswet over een “kamelenrace”, waarbij je als team moet opereren om succes te hebben. Leidschendam-Voorburg pakt de verkokering binnen de eigen organisatie aan om werkelijk tot integraal beleid en bijpassende regels te komen. Directeur-generaal Ruimte bij BZK Marjolein Jansen vat het mooi samen bij het scherm waar de deelnemers aan de Schakeldag aangeven waar ze de komende tijd het meest behoefte aan hebben: ‘Duidelijkheid, kennis, inzicht, voorbeelden … Het blijft uitvinden hoe het werkt. Hou elkaar daarbij vast en help elkaar verder. De tijd van doorschuiven met als argument “daar ga ik niet over” is voorbij. Ga ook niet zelf het wiel uitvinden. Trek samen op en leer met elkaar.’
In dat verband geeft minister Mona Keijzer, in haar Kamerbrief over de voortgang van de implementatie van de Omgevingswet in het tweede kwartaal, aan dat het Rijk oog heeft voor de blijvende behoefte aan kennis en ervaring bij medeoverheden, zeker nu de eerste fase van de invoering achter de rug is en de overheden aan de slag moeten met de kerninstrumenten. Ze heeft afspraken gemaakt met de bestuurlijke partners om die ondersteuning te blijven bieden en heeft de looptijd van de tijdelijke maatregelen (TAM) op basis van IMRO en DROP naast het hoofdspoor (STOP-TPOD) met een jaar verlengd tot 1 januari 2026.
Een logistieke opgave
Het komt nu aan op management, op organisatorische keuzes en samenwerking zowel binnen de eigen organisatie tussen de verschillende diensten en sectoren als met andere overheden en ketenpartners, meent RIO Aalbers. ‘Het ging in de voorbereiding de afgelopen jaren vooral over juridische en technische aspecten van de Omgevingswet. Nu gaat het echter om de vraag hoe je het organisatorisch en bedrijfsmatig samen gaat doen.’
‘Management lijkt zich niet overal bewust van de betekenis van integraal werken voor de organisatie’
Juridisch heb je tot 2032 de tijd om je gebiedsdekkende omgevingsplan te maken. Maar wil je er als gemeente werkelijk zo lang over doen om je kaders voor zowel beleid (gebiedsontwikkeling, woningbouw) als dienstverlening (balie, VTH) te maken, vraagt Aalbers zich af. ‘Je gaat toch niet eerst al die oude bestemmingsplannen omzetten naar het omgevingsplan. Voor sommige gemeenten zijn dat er honderden. Dan ben je jaren bezig. Ondertussen moet je ook initiatieven en vergunningaanvragen behandelen’, zegt Stax.
Tekening gebruikt bij de participatie rond de omgevingsvisie. Beeld Gemeente Zeewolde
‘Het maken van het omgevingsplan is een inhoudelijke opgave – welke regels maak je voor welk gebied? – én een logistieke – hoe organiseer je dit handig en hoe stem je die af met je collega’s binnen en buiten de organisatie’, legt Lex Stax uit. ‘Het is vooral een verhaal van handig organiseren. Een omgevingsplan is in feite een database van planregels en geometrieën, plekken dus waar die regels gelden’, benadrukt collega Aalbers. De logistieke, manageriale vraag is: hoe krijg je dat zo snel mogelijk voor elkaar?”
Op veel plekken zijn overheden en partners hiermee aan de slag. Maar lang niet overal lijkt het management zich bewust van wat integraal kijken naar en aanpak van de fysieke leefomgeving precies betekent voor de organisatie. Daardoor kunnen mensen op de afdeling ro geïsoleerd komen te staan, wat een voortvarende aanpak van het omgevingsplan opstellen en vullen weer belemmert.
‘Beleid en regels in het omgevingsplan kunnen voor zo’n tachtig procent in essentie gelijk zijn’
De RIO’s signaleren een grote verscheidenheid in aanpakken bij gemeenten en ketenpartners als omgevingsdiensten en waterschappen. ‘Om regels vast te stellen, heb je betrokkenheid van meer partners en disciplines nodig. Die moet je dus bij elkaar harken. Neem de uitwerking van het water en bodem sturend-principe in planregels. Daar heb je kennis en gegevens bij nodig over onder meer bodemgesteldheid en de waterhuishouding. Gemeenten hebben die niet altijd. Waterschappen wel. Bovendien hebben die hierbij een eigen verantwoordelijkheid. Dus moet het waterschap vroegtijdig bij het opbouwen van het omgevingsplan worden betrokken. Hetzelfde geldt voor de inbreng van omgevingsdiensten en GGD’en als het gaat om milieu en gezondheid.’
Capaciteit efficiënt inzetten
Een van de grootste knelpunten voor gemeenten is het gebrek aan capaciteit is, zo bleek op de Brabantse managementconferentie afgelopen juni. Daarom werken Stax en Aalbers aan SPRONG. Dat acroniem staat voor Samen bouwen met Partners in Regio’s aan Omgevingsplannen van Noord-Brabantse Gemeenten. ‘Het idee is dat overheden en ketenpartners in samenwerking de bouwstenen leveren voor het omgevingsplan. In de praktijk blijkt namelijk dat beleid en regels voor zo’n tachtig procent in essentie gelijk kunnen zijn’, legt Stax uit. ‘Bouwstenen over inrichting, bescherming en gebruik van de fysieke leefomgeving zijn “ruwbouw”. Deze bouwstenen zijn op basis van werkverdeling regionaal te maken. Een kwestie van wie werkt welke bouwsteen uit. Vervolgens kan elke gemeente ze naar op maat maken. In deze twintig procent “afbouw”, kan iedere gemeente afzonderlijk het omgevingsplan de “eigen” unieke couleur locale meegeven. Zo zetten gemeenten hun schaarse capaciteit efficiënter in door handige samenwerking.’ En: zo kan je je omgevingsplan éérder dan 2032 klaar hebben. En daarmee je beleid en dienstverlening vanuit een eenduidig kader eerder vormgeven. Deze logistieke insteek maakt dat het organiseren van deze samenwerking vooral een zaak van management is. SPRONG wordt momenteel uitgewerkt en in het najaar, als voldoende overheden en partners zijn aangesloten, aanbesteed.
‘Men realiseerde zich niet of onvoldoende dat wij driekwart van de plannen en planwijzigingen schrijven’
‘We moeten het met elkaar doen en niemand heeft honderd procent de wijsheid in pacht’, zegt Dirk van de Wetering. ‘We zijn namelijk met veel te weinig mensen, ook in de markt merken we dat.’ Daarom werkt een vijftiental planadviesbureaus samen in Kennislab Omgevingswet. ‘In dit nieuwe werkveld is het ontzettend belangrijk dat je met je concurrenten kennis deelt. We hebben elkaar nodig om voldoende capaciteit te maken om een aantal gemeenten die koplopers zijn, goed op weg te helpen. Die kunnen dan weer buurgemeenten helpen. Het mooie is dat we zo ook elkaar beter maken en elkaar scherper houden, zodat je ook die kennis gezamenlijk gaat ontwikkelen. Dat klinkt allemaal heel soft, maar het werkt wel’, ziet Van de Wetering.
De markt aan tafel
Zo werkt Kennislab Omgevingswet in samenwerking met onder meer de VNG en Geonovum aan een leergang over het inzetten van Omgevingswet-instrumenten bij gebiedsontwikkeling. En werken markt en overheid samen aan verbeteringen in zowel het digitale als het juridische stelsel van de Omgevingswet. Koos Seerden en Dirk van de Wetering noemen als voorbeeld de bedrijfs- en milieuzonering, waar door het schrappen van het werken met de staat van bedrijfsactiviteiten een heel nieuwe aanpak moest worden bedacht. ‘Op basis van botsproeven (uitvoeringstoetsen in de “echte” praktijk, red.) die adviesbureaus uit Kennislab hebben uitgevoerd, is de bedachte aanpak verbeterd, zodat de praktijk er goed mee kan werken.’
‘We zitten nu wel aan tafel en we ervaren dat we inmiddels sneller stappen zetten bij de verbeteringen in het stelsel’
In de praktijk toetsen hoe de nieuwe wet- en regelgeving uitpakt, is vanaf het begin een van de hoofddoelen geweest van Kennislab Omgevingswet. Daarom zijn Seerden en Van de Wetering blij dat de overheid nu inziet dat de marktpartijen daarvoor belangrijk zijn. ‘Wat men zich niet of onvoldoende realiseerde, is dat wij in opdracht van gemeenten en andere overheden driekwart van de plannen en planwijzigingen schrijven. Het hele systeem, het DSO voorop, was erop gebouwd dat gemeenten dat zelf doen. Want er zijn zelfs softwarepakketten waarvoor wij als adviesbureaus überhaupt geen toegang hebben. Waar het gaat om verantwoordelijkheden van bevoegd gezag is dat logisch, maar niet als het gaat om toepassing, werkbaarheid et cetera. We zitten nu wel aan tafel en we ervaren dat we inmiddels sneller stappen zetten bij de verbeteringen in het stelsel. Dat is in het belang van iedereen.’
