Door Maarten Hoorn, Luca Meijer, Just Verhoeven
Maarten Hoorn is opgavemanager Wonen en Ruimte en Luca Meijer junior projectleider bij Platform31. Just Verhoeven is projectmanager ruimtelijke strategie bij Antea Group.
Dit artikel staat in de nieuwe editie van ROmagazine, september 2024. ROm is het maandelijkse vakmagazine voor ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving, en digitaal gratis voor ambtenaren, bestuurders en politici in die domeinen. Hier kunt u zich abonneren.
Zodra iemand het woord milieueffectrapportage noemt, lijkt bij nogal veel mensen een MER-reflex te ontstaan: voorkomen dat je een MER moet maken, omdat daarmee geld, capaciteit en tijd verdampt. Dat laatste is zeker het geval als je te laat start met een mer en deze alleen maar gebruikt om een vinkje te kunnen zetten. Het is ook niet altijd duidelijk of een mer nodig is. Soms verandert de noodzaak ook als de inhoud van een omgevingsvisie of een programma van inhoud verandert. Een MER wordt dan voer voor juristen, terwijl het als instrument veel ruimte voor maatwerk geeft.
Verplichting bij beleid
De Omgevingswet kent niet-limitatieve voorwaarden waarvoor een mer nodig is. Zo gelden mer-verplichtingen in ieder geval bij een omgevingsvisie, omgevingsprogramma, omgevingsplan of een voorkeursbeslissing. Een omgevingsprogramma komt voor een groot deel overeen met thematisch of gebiedsgericht beleid voor de fysieke leefomgeving. Nu is het is nog niet gebruikelijk om voor beleid een MER op te stellen. De Omgevingswet brengt daar bij een omgevingsprogramma dus verandering in. En vanwege die niet-limitatieve lijst, geldt de mer-plicht ook voor ander beleid in de fysieke leefomgeving dat je niet in een omgevingsprogramma vastlegt.
Het basisMER moet de basis vormen voor een goede onderbouwing en afweging van beleidskeuzes
Het gaat om beleid dat het kader vormt voor activiteiten die in Bijlage V van het Omgevingsbesluit zijn opgenomen of als significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden niet op voorhand uitgesloten kunnen worden. Dus als woningbouw wordt toegestaan met mogelijk negatieve stikstofeffecten bij een Natura 2000-gebied, is een MER nodig. Significant negatieve effecten kunnen dan niet worden uitgesloten. Maar dat is soms een grijs gebied. Als de basis voor een MER dan al staat, kan er bij twijfel sneller tot een mer worden overgegaan. Het voelt dan niet als ballast. En de tijd en energie die gebruikt wordt voor de discussie over de mer, kan nu naar de inhoud gaan.
Zorgvuldige afweging
Tien gemeenten, het ministerie van IenW, de Commissie mer, het programma Aan de slag met de Omgevingswet, Antea Group en Platform31 zijn een leerkring gestart om de mer slimmer in te kunnen zetten bij het totale omgevingsbeleid. Alle deelnemers zijn ervan overtuigd dat de mer meer kan brengen. Zij zien dit als een onbemind, ondergewaardeerd instrument, dat kan helpen vroegtijdig informatie boven tafel te krijgen om zo met een helder afwegingskader te komen tot goede integrale besluiten.
In de mer-procedure zit verscholen dat een beoordelingskader helder is en dat alternatieven tegen elkaar worden afgewogen. Maar ook als geen uitgebreide planMER wordt gemaakt, maar een plan-mer-beoordeling, dan komt de milieu-informatie vroegtijdig boven tafel. Zo hoef je een besluit niet achteraf ingrijpend te veranderen en ondersteun je vanaf het begin van het planproces een zorgvuldige afweging in de geest van de Omgevingswet. Het basisMER moet dit makkelijker maken. Op dit moment is het idee van een basisMER dat je als gemeente beschikt over een gereedschapskist met hulpmiddelen om efficiënt mer-gerelateerde trajecten te doorlopen bij omgevingsbeleid en de doorwerking daarvan. Het doel is om te zorgen voor een verbeterde samenhang.
In de eerste plaats richt dit instrument zich op de trajecten waarbij een mer-plicht geldt. Maar een basisMER is ook handig in die gevallen dat er geen mer-plicht geldt. Ook dan biedt het beleidsmakers en bestuurders een hulpmiddel om integraal te werken in herkenbare stappen.
Vier modules
Het principe van het basisMER is volop in ontwikkeling. Op dit moment gaan we uit van en werken we aan ten minste vier basismodules.
De mer-strategie. Deze module omschrijft de manier waarop de verschillende modules te gebruiken zijn en welke stappen bij het maken van nieuw beleid worden doorlopen. Dit onderdeel is ook van belang voor trajecten waarop geen mer-plicht geldt: hoe kan de milieu-informatie hierbij op een slimme manier worden meegenomen?
De leefomgevingsfoto. Deze module bestaat uit een actuele leefomgevingsfoto en een raamwerk voor monitoring om de data op orde te houden. De leefomgevingsfoto bevat de huidige situatie van een gemeente, waarbij vaak ook een autonome ontwikkeling is opgenomen. Het toetsen wat voor impact beleid heeft voor de autonome ontwikkeling, helpt om meer in samenhang naar de effecten van beleid te kijken. Het raamwerk voor monitoring kan helpen in de gehele beleidscyclus.
Module afwegingskader. Naast een herbruikbaar beoordelingskader voor elke mer bevat dit doelen en ambities vanuit de omgevingsvisie. Door deze expliciet te maken, zijn beleidsopties te vergelijking en is toetsing mogelijk of het doelbereik wordt behaald. Deze worden expliciet gemaakt om beleidsopties te kunnen vergelijken en te toetsen of het beoogde doelbereik wordt behaald. Zo komt beleid veel meer in samenhang tot stand.
Een bibliotheek met daarin relevante onderzoeken, monitoringsrapportages en eerdere MER-en, in het bijzonder de mer bij de omgevingsvisie.
Deze bibliotheek moet het makkelijker maken om (milieu)onderzoek te doen en te hergebruiken.
Samenhang in werken
In aanvulling op deze modules vraagt het basisMER om integratie in de manier van werken van een gemeente. We zien dat dit echt een implementatievraagstuk is, waar per gemeente een andere keuze is te maken. In Rotterdam stuurt de gemeenteraad met een “Besluitvormingsmodel voor ruimtelijke ontwikkelingen” op samenhang en herkenbare processen, inclusief mer. Gemeente Amersfoort werkt met een Omgevingskamer die collega’s adviseert over op te stellen programma’s binnen de beleidsstructuur die met de Omgevingsvisie is neergezet.
Wanneer over die beleidsstructuur nog wordt nagedacht, is dat ook het moment om de omgang met mer bij omgevingsbeleid te agenderen. De manier waarop nieuwe keuzes inhoudelijk worden afgewogen, is immers een vitaal onderdeel van een goed werkend beleidshuis.
Een basisMER is dus niet een rapport waarvoor een aparte procedure geldt of dat specifiek langs de commissie mer zal moeten gaan. Het is de basisinformatie voor een mer gecombineerd met een andere manier van werken die binnen de gemeentelijke organisatie wordt herkend en toegepast. Bij gebrek aan beter, hanteren we vooralsnog wel deze naam. We realiseren ons daarbij, dat mensen hierbij mogelijk in de eerdergenoemde mer-reflex schieten.
Voorwerk
Het maken van een basisMER hoeft niet vanaf nul te beginnen. Vaak is veel informatie al beschikbaar. Bijvoorbeeld in de vorm van de Omgevingseffectrapportage (OER), die verschillende gemeenten bij omgevingsvisies hebben gemaakt.
In Amsterdam is voor de zestien thema’s aan de hand van kernwaarden, criteria en expliciete ambities in een leefomgevingsfoto beschreven hoe de gemeente eraan toe is. Beeld Gemeente Amsterdam
Gemeente Amsterdam, een van de deelnemers aan de leerkring, ziet omgevingsprogramma’s – gebiedsgericht of thematisch – als de concretiseringsslag van de omgevingsvisie. In de OER heeft de gemeente duidelijk aangegeven wat het beoordelingskader is. Door de informatie uit de OER bij de omgevingsvisie te hergebruiken bij een nieuw omgevingsprogramma, hoeft een verdiepende mer vervolgens geen extra tijd te kosten. Aan de andere kant geeft de OER input voor accenten in beleid: onderwerpen die slecht scoren in de huidige situatie, kunnen bij nieuw beleid juist extra aandacht krijgen.
De mer wordt een instrument dat flexibel is, meegroeit en dat kan verrijken en verdiepen
De informatie uit het basisMER kan de gemeente weer benutten bij een wijziging van het omgevingsplan of het verlenen van een buitenplanse vergunning, of als er sprake is van projectMER(-beoordeling). Dit is dus een omslag in het werken met mer, die aansluit bij de Omgevingswet: de mer wordt een instrument dat flexibel is, meegroeit en dat kan verrijken en verdiepen op basis van de informatie die al eerder is verzameld. Heel wat anders dan een procedurele verplichting om een rapport op te stellen dat vervolgens “in de la” belandt.
Monitoring en evaluatie
Het op orde hebben van de informatie, heeft op andere vlakken potentie. Het afwegingskader biedt mogelijkheden om monitoring en evaluatie scherper in te zetten. In de praktijk gebeurt dat nog relatief weinig, waardoor de effectiviteit van beleid nog niet structureel wordt bekeken. Dit past echter wel bij de werkwijze bij programma’s en het sturen op maatschappelijke doelen.
Het maken van een afwegingskader als onderdeel van het basisMER geeft ook een trigger om beter over dit afwegingskader na te denken. Zijn de ambities en definities voldoende concreet? Hoe voorkomen we dat we puur sectoraal keuzes maken? Nu gebeurt het nog regelmatig dat voor het MER redelijk ad hoc een afwegingskader wordt opgesteld. Door hier expliciet bij stil te staan, kan de gemeente monitoring en evaluatie veel meer in processen integreren. Dit helpt om meer na te denken over de beleidscyclus en kan zelf een onderdeel worden van de hele cyclus van planning en control.
Gebiedsoverstijgend
Dat elke gemeente een ander afwegingskader opstelt, is logisch. Hierin zitten immers politieke keuzes, die per gemeente anders kunnen zijn. Meer samenhang in afwegingskaders bij gemeenten, kan de besluiten over de fysieke leefomgeving wel verbeteren. Maar ook provincies en Rijk werken aan de fysieke leefomgeving. Een afstemming over de impact die voor alle overheden van belang is, kan leiden tot betere afwegingen en tot beter overkoepelend inzicht in effecten. Effecten van ontwikkelingen gaan namelijk over gemeentegrenzen heen en bij beleidskeuzes gaat het niet alleen over het behalen van de eigen ambities. Een basisMER kan regionaal voor meer duidelijkheid zorgen. Bijvoorbeeld voor de referentiesituatie, impact en afwegingskaders.
Een afstemming over de impact die voor alle overheden van belang is, kan leiden tot betere afwegingen en tot beter overkoepelend inzicht in effecten
De gemeenten Altena, Drimmelen en Geertruidenberg merkten het voordeel van regionale samenwerking, toen zij gezamenlijk werkten aan een OER voor de omgevingsvisies die zij alle drie opstelden. Vervolgens hebben ze gezamenlijk de leefomgevingsfoto gemaakt. Met de Biesbosch, de Hollandse Waterlinie en de A27 hebben zij belangen die de gemeentegrenzen overstijgen. Onderlinge afstemming hierover is logisch, maar gebeurt niet altijd. Zeker, dat kost tijd, maar de waarde is groot. En in dit geval bleken de totale kosten voor het MER lager te zijn. Zo is het basisMER een eerste stap om tot meer regionale samenhang te komen voor de hele leefomgeving.
Basisgedachte Omgevingswet
De Omgevingswet integreert milieu en ruimtelijke ordening meer met elkaar. Monitoring en evaluatie is in de beleidscyclus meer van belang. En het was altijd al, hoewel weinig toegepast, een verplichting vanuit de mer. De principes van het basisMER sluiten hierop aan. Deze zorgt ervoor dat de informatie, nodig voor een integrale afweging en onderbouwing van de besluitvorming, beschikbaar komt. Om zo het milieubelang beter mee te wegen en de vinger aan de pols te houden. Ook de ontwikkeling om milieu te verbreden en meer maatschappelijke thema’s mee te nemen door het maken van omgevingseffectrapportages past bij de basisMER-gedachte.
Dit kan een goede manier zijn om thema’s beter met elkaar te kunnen vervlechten om zo tot integrale afwegingen te komen. Door de informatie binnen een basisMER op orde te hebben, is het makkelijk toe te passen in gevallen dat een mer-plicht speelt, maar ook in gevallen dat dit niet het geval is. Dit komt de kwaliteit van de besluitvorming ten goede.