Dit artikel staat in de nieuwe editie van ROmagazine, oktober 2024. ROm is het maandelijkse vakmagazine voor ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving, en digitaal gratis voor ambtenaren, bestuurders en politici in die domeinen. Hier kunt u zich abonneren.
Het KNMI waarschuwt dat Nederland door de opwarming van de aarde vaker te maken zal krijgen met extreme neerslag. ‘Warmere lucht kan meer waterdamp bevatten, wat leidt tot zwaardere neerslag’, aldus het KNMI. De toename van neerslag is ook te wijten aan verstedelijking en een stijgende temperatuur van de Noordzee, waardoor de kans op zware regenval toeneemt.
‘We kunnen niet meer alles in de openbare ruimte oplossen’
Om wateroverlast te voorkomen, zoeken gemeenten naar maatregelen die verder gaan dan het vergroten van het rioolstelsel, wat niet genoeg is bij hevige buien. Maatregelen zoals wadi's en waterdoorlaatbare parkeerplaatsen zijn nuttig, maar voor Groningen is dit niet voldoende. ‘Ongeveer de helft van het oppervlak in de gemeente is privaat terrein en nu er sprake is van heftiger buien door klimaatverandering, lukt het niet meer om alles in de openbare ruimte op te lossen’, zegt een woordvoerder van de Groningse klimaatwethouder Mirjam Wijnja.
Patiowoningen met een groen dak (sedum) in Dordrecht. Beeld Frans Willem Blok/iStock
Hemelwaterverordening
De stad nam in december, vlak voor de komst van de Omgevingswet, een vergaande hemelwaterverordening aan. Een van de belangrijkste maatregelen is de verplichting voor nieuwbouwprojecten om regenwater niet langer direct naar het riool af te voeren. In plaats daarvan moeten ontwikkelaars voorzieningen treffen voor de infiltratie, buffering, of hergebruik van hemelwater. Die lokale maatregel voor nieuwe vergunningen namen meer gemeenten, zoals Amsterdam.
De verordening in Groningen gaat verder en geldt niet alleen voor nieuwbouw, maar stelt dat ook bestaande gebouwen moeten worden aangepast om regenwater op te vangen. De gemeente hanteert naar eigen zeggen de wortel-en-stokmethode. ‘We ondersteunen perceeleigenaren bij het opvangen van water op eigen terrein. De verordening dient als juridische borging ervan.’ Dit beleid is onderdeel van een bredere strategie om de stad klimaatbestendiger te maken, zoals vastgelegd in het Groninger Water- en Rioleringsplan en de gemeentelijke klimaatagenda, schreef de wethouder in een brief aan de raad over de verordening.
‘Het college kan maatwerkvoorschriften stellen over de inrichting en het beheer van de hemelwaterberging’
Het gaat dan om percelen van meer dan 250 vierkante meter; voor kleinere percelen wordt het opvangen van regenwater al snel te duur. ‘Als duidelijk is wat de opgave is voor een gebied, krijgen de perceeleigenaren vervolgens een jaar de tijd om aanpassingen te doen, waarmee zij dan ook meewerken aan het klimaatadaptief maken van hun buurt.’ Gemeente Groningen geeft aan dat ze hierin de landelijke strategie van ruimtelijke adaptatie volgt: ‘We willen met deze hemelwaterverordening de aanpak juridisch borgen binnen de Omgevingswet.’
Maatwerkvoorschriften
Opmerkelijk genoeg geeft de verordening niet alleen aan hoeveel water moet worden opgevangen, het stelt ook dat de gemeente kan bepalen hoe dat moet gebeuren. De woordvoerder: ‘Het college kan maatwerkvoorschriften stellen over de inrichting en het beheer van de hemelwaterberging.’ De eis om regenwater op te vangen bij bestaande bouw wordt niet genoemd bij het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO) en ook de VNG vermeldt deze optie niet in het model Hemelwaterverordening.
Anita Nijboer, partner/advocaat bij SIX advocaten, uit kritiek op de verordening, wijzend op mogelijke juridische beperkingen. Ze stelt dat de basis voor deze regelgeving voorheen was opgenomen in artikel 10.32 a van de Wet milieubeheer. Die bepaling is vervallen en de bevoegdheid wordt nu afgeleid uit de algemene bevoegheidsregels van de Omgevingswet.
De huidige wetgeving staat gemeenten toe om regels te stellen over de opvang en afvoer van regenwater, maar niet om specifieke methoden of materialen verplicht te stellen. Dat staat wel in de verordening. ‘De gemeente mag bij vergunningplichtige werkzaamheden eisen dat regenwater wordt opgevangen, maar ze kan in mijn ogen niet dicteren dat dit bijvoorbeeld met een sedumdak moet gebeuren’, stelt Nijboer. De bepalingen uit een verordening c.q. uit het omgevingsplan mogen immers niet in strijd zijn met hogere regelgeving,
Aanvullende eisen
Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), de opvolger van het Bouwbesluit 2012, stelt specifieke eisen aan bouwmaterialen. Alleen als daarin de mogelijkheid van maatwerk is opgenomen, kunnen op dat punt nadere eisen worden gesteld. De wijzigingen van het Bbl per 1 juli 2024 hebben de mogelijkheden voor gemeenten weggenomen om voor bouwmaterialen maatwerkregels te stellen in het kader van duurzaamheid. Dit roept de vraag op of de Gemeente Groningen (nog) wel de juridische ruimte heeft om aanvullende eisen te stellen voor de materialen voor regenwaterbeheer die gebruikt worden bij gebouwen/woningen, aldus Nijboer. Ze vindt het zorgwekkend dat inwoners zelf moeten uitzoeken of de voorgestelde maatregelen juridisch haalbaar zijn, wat kan leiden tot verwarring en mogelijk onnodige kosten.
‘Moeten inwoners zelf uitzoeken of de voorgestelde maatregelen juridisch haalbaar zijn?’
De kritiek van Nijboer haakt aan bij een bredere discussie over de rol van gemeenten bij de regulering van duurzaamheidsmaatregelen. Met de recente wijziging van het Bbl wordt de speelruimte voor gemeenten om eigen regels te stellen juist kleiner. Dit heeft implicaties voor hoe lokale overheden hun duurzaamheidsbeleid vormgeven en uitvoeren. ‘Inwoners hoeven dat niet alleen op te lossen’, reageert de Groningse woordvoerder. ‘We bieden advies, er is een klimaatsubsidie en andere subsidies en de mogelijkheid om gebiedsgerichte subsidies in te zetten.’ Ze zegt dat nog geen gebieden met bestaande bouw aangewezen zijn waar de verordening gaat worden toegepast. ‘Dat is het laatste middel dat we in gaan zetten.’ Als dat gaat gebeuren, denkt Nijboer dat bewoners bij de Raad van State een goede kans maken om dure maatregelen te voorkomen. Al is een gang naar de rechter niet gratis en kiezen inwoners wellicht eieren voor hun geld. Nijboer: ‘Misschien is dat waar de gemeente uiteindelijk op hoopt.’
