
Auteurs Trudy Rood, Emil Evenhuis, Frank de Feijter, Cees-Jan Pen
Trudy Rood en Emil Evenhuis zijn onderzoekers bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), Frank de Feijter is onderzoeker Toekomstbestendige Gebouwde Omgeving aan HAN University of Applied Sciences, Cees-Jan Pen is lector Ondernemende Regio bij Fontys Hogeschool.
Dit artikel staat in ROmagazine oktober 2024. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Voor informatie over abonnementen klik hier.
Fysieke ruimte kan een belangrijk knelpunt worden voor het versnellen van de circulaire transitie. Tot nu toe heeft nog maar een beperkt aantal overheden een ruimtelijke strategie of ruimtelijk beleid ontwikkeld voor de circulaire economie (CE Delft, Bureau Buiten en BVR, 2023). Dit is zorgelijk, want op dit moment nemen overheden, bedrijven en ontwikkelaars beslissingen over de herinrichting en ontwikkeling van steden, dorpen, woon-werkgebieden, bedrijventerreinen en havens. Waar in de energietransitie het overbelast raken van het energienetwerk niet tijdig werd gesignaleerd als bottleneck, dreigt nu eenzelfde blinde vlek wat betreft de beschikbaarheid van ruimte op de juiste locaties voor de transitie naar een circulaire economie (CE).
Eenzelfde blinde vlek dreigt als bij de energietransitie
In de ruimtelijke ordening geldt dat niet alles overal meer kan. Naast de ruimtelijke inpassing van circulaire economie, worden ook claims op de ruimte gelegd vanuit verschillende andere opgaven, zoals woningbouw, warmtenetten, windmolens, natuur en waterberging. Dilemma is dat andere ruimteclaims vaak duidelijker zijn dan de opmerkelijk weinig ontgonnen ruimtevraag voor de circulaire economie. Met name in de Randstad is de druk groot om werklocaties te transformeren ten behoeve van woningbouw (NVM, 2024; ORAM, 2024, Cobouw, 2024).
Tijdig voorsorteren
Vanuit het ministerie van EZK richt het programma Ruimte voor Economie (2023) zich specifiek op de ruimte voor economische bedrijvigheid op bedrijventerreinen, in havengebieden en op campussen. De transitie naar een klimaatneutrale, circulaire en natuur-inclusieve economie stelt daarbij nieuwe eisen. EZK benadrukt dat de ombouw van “fossiel” naar “duurzaam” van bestaande bedrijven en de vestiging van nieuwe duurzame bedrijven, vraagt om tijdelijke en extra ruimtevraag op werklocaties. Meer specifiek vraagt de omschakeling naar een circulaire economie om een “plek” en om milieuruimte voor grondstoffenverwerking en -opslag en voor het hergebruik van goederen (Rood en Evenhuis, 2023; Rood, 2024).
De overheid benadrukt in het Voorontwerp Nota Ruimte (2024) dat er keuzes te maken zijn over ruimte voor een volledig circulaire economie in 2050. Dit doeljaar lijkt ver in de toekomst te liggen en het is nog onduidelijk hoe de circulaire economie eruit komt te zien. Maar met de lange doorlooptijd van planologische plannen en onomkeerbare keuzes die nu worden gemaakt, is het reserveren van ruimte voor circulaire economie urgent. Het gaat niet alleen om keuzes voor ruimte voor circulair in de grote industrieclusters: het Noordzeekanaalgebied, Rotterdam-Moerdijk, North Seaport District, Groningen Eemshaven en Chemelot. Ook keuzes over ruimte op andere locaties, zoals HMC-terreinen en bedrijventerreinen in stadsranden, zijn van belang.
De noodzaak van hubs
Discussies rond asfalt- en betoncentrales en puinbrekers laten zien dat er niet zonder meer draagvlak is voor industriële en maakbedrijven bij burgers en politiek. Vaak worden deze bedrijven gezien als vies, lelijk en ongewenst, terwijl industriële, materiaalverwerkende en logistieke activiteiten een cruciale rol spelen bij de circulaire transitie. Ook zijn er gevallen waarbij recycling-, afval- en sloop- en puinbedrijven, die traditioneel gevestigd zijn aan stadsranden, steeds meer ingesloten worden door woonwijken, waardoor hun milieuruimte beperkt wordt en uitbreiding bemoeilijkt wordt. Vanwege logistieke redenen is de nabijheid van stedelijk afval en grondstoffen cruciaal voor deze bedrijven. De ruimte en ruimtebehoeften voor activiteiten die van belang zijn voor de ontwikkeling van een circulaire economie, staan op dit moment dus soms al onder druk.
Een circulaire economie vraagt veelal meer ruimte dan dat er vrijkomt door de afbouw van lineaire activiteiten, zoals de afbouw van olieraffinage en productie van wegwerpartikelen. De behoefte aan ruimte voor een circulaire en groeiende economie, ligt in 2050 – in de scenario’s die het PBL beschrijft in de Ruimtelijke Verkenning 2023 – tussen de huidige omvang van bedrijfslocaties (circa 2,6 procent van het oppervlak van Nederland) en circa 40 procent meer; wat zal leiden tot een groei naar ongeveer 3,3 procent van het nationale oppervlak (Rood en Evenhuis, 2023).
Een circulaire economie vraagt meer ruimte dan dat er vrijkomt door de afbouw van lineaire activiteiten
De circulaire economie zal vorm krijgen via verschillende typen “circulaire hubs”, die fysiek gestalte zullen moeten krijgen op vijf typen strategische locaties in Nederland. Op deze hubs komen verschillende soorten activiteiten en materiaalstromen samen vanwege de circulaire economie. Hubs zijn nodig voor bijvoorbeeld de productie, inzameling, schifting, verwerking, opslag, reparatie, verkoop of verhuur van materialen en producten. De focus op de vijf locaties waar de hubs moeten landen, zal helpen om nu de juiste afwegingen te maken bij de ruimtelijke inpassing van de circulaire transitie en het aanwijzen en behouden van specifieke locaties.
Strategisch belang
Van strategisch belang voor de transitie zijn de volgende locaties: multimodaal bereikbare HMC's, watergebonden bedrijventerreinen, industriële clusters, bedrijventerreinen aan de rand van steden, en locaties nabij ov-punten en winkelcentra. Voor de transitie is het van essentieel belang dat deze locaties inderdaad beschikbaar zijn en blijven. Daarom zou je ze nu al planologisch moeten reserveren voor circulaire bedrijvigheid, zorgen voor flexibiliteit en aanpasbaarheid en vooral dat er geen onomkeerbare keuzes worden gemaakt. We werken de hubs op de vijf typen strategische locaties verder uit en geven aan wat gemeenten en provincies nu al doen om de circulaire economie ruimtelijk in te passen op deze locaties.
Opslag van te hergebruiken grondstoffen bij Theo Pouw op Lage Weide, Utrecht. Beeld Jan Jager
1 Bouw-, recycling- en revisiehubs op multimodaal ontsloten locaties met een hoge milieucategorie
In een circulaire economie is er een grotere vraag naar multimodaal ontsloten zwaardere (ofwel hogemilieucategorie, HMC) bedrijventerreinen voor verschillende doeleinden. Denk aan grootschalige hubs voor circulaire productie en verwerking van reststromen met het oog op basisindustrie en maakindustrie, zoals recyclingbedrijven, bouwhubs, materialenbanken en revisie- en reparatiebedrijven van producten met gevaarlijke stoffen, chemicaliën of zware onderdelen, zoals batterijen en accu's. Stichting Kennisalliantie Bedrijventerreinen Nederland (SKBN) geeft aan (Stadszaken, 2022) dat bouwhubs en verwerking van sloopafval tot 870 hectare extra ruimtevraag kan leiden. Het verwerken, sorteren, oogsten en upcyclen van materialen speelt hierbij een grote rol.
Vanwege de overlast en risico's die deze bedrijven met zich meebrengen, kunnen ze niet zomaar op andere locaties worden gevestigd. Deze HMC-locaties zoals in de Rotterdamse en Amsterdamse havens, Drechtsteden en Moerdijk zijn echter beperkt in aantal. Terreinen zoals de Zaanse Achtersluispolder, terrein Damen Shipyard in Amsterdam en Spoorzone Beverwijk staan met name onder druk in grootstedelijke binnenhavengebieden. Groot knelpunt is dat het ontwikkelen van nieuwe terreinen een complex proces is dat tientallen jaren kan duren. Het opgeven van een HMC-locatie kan op korte termijn misschien aantrekkelijk lijken, maar is onomkeerbaar; en binnen de betreffende regio zijn vaak geen alternatieven voor (circulaire) bedrijven.
Ontwikkelen van nieuwe terreinen kan tientallen jaren duren
In de praktijk blijkt de beschikbare (milieu)ruimte op HMC-locaties af te nemen door functiemenging. De HMC-locaties staan in meerdere provincies onder druk of worden benut door bedrijven die de hoge milieucategorie of waterweg niet nodig hebben voor hun bedrijfsvoering (VNO-NCW Midden en West, 2023). Op de langere termijn zijn deze terreinen nodig voor een circulaire economie. Vanwege dat langetermijnperspectief heeft bijvoorbeeld Noord-Holland zogenaamde “industrieterreinen van provinciaal belang” aangewezen, met name in het Noordzeekanaalgebied. Gelderland heeft via de provinciale verordening terreinen met hogere milieucategorieën gereserveerd. Provincie Zuid-Holland ontwikkelt een circulaire ruimtelijk-economische strategie, om de ruimtebehoeften voor dit soort hubs op tijd in beeld te brengen. Onderzoek van de Stec Groep (Stadszaken, 2023) laat zien dat ook 75 procent van de geïnterviewde gemeenten op korte termijn dit vraagstuk regionaal wil oppakken.
2 Bulkhubs op watergebonden bedrijventerreinen met milieuruimte
In een circulaire economie is speciale behoefte aan bedrijventerreinen die aan het water liggen en beschikken over milieuruimte. Diverse circulaire activiteiten gaan gepaard met het transport van grote volumes of zware goederen, zoals afvalverwerkende bedrijven, bedrijven die grote apparaten of producten repareren en reviseren, recyclingbedrijven en bedrijven actief in circulaire bouw. Deze bedrijven profiteren van bedrijfslocaties aan het water vanwege het transportnetwerk dat geschikt is voor de grotere materiaal- en goederenstromen in Nederland. Hoewel deze locaties aantrekkelijk kunnen zijn voor nieuwe bestemmingen zoals woonwijken en logistieke centra, zijn ze tevens van vitaal belang voor circulaire activiteiten.
Havens moeten een centrale functie gaan vervullen in de circulaire economie
De TU Delft en Vereniging Deltametropool hebben op basis van scheepsbewegingen in beeld gebracht hoe het netwerk van bedrijventerreinen er momenteel uitziet (Koelemaij, 2023). Dit levert inzichten op in welke locaties als spil in het netwerk fungeren. De Schielandse Hoge Zeedijk in Gouda en de Groote Lindt in Dordrecht gelden bijvoorbeeld als centrale plaatsen. De haven van Amsterdam, maar ook bedrijventerrein TPN-West in Nijmegen, worden in dit verband genoemd. Met de opkomst van de circulaire economie komt deze vorm van distributie wederom in beeld. Zo agenderen en organiseren Limburgse, Zwolse en Friese binnenhavens het vraagstuk ruimte voor circulaire economie mede naar aanleiding van onderzoeken van havenonderzoeker Bart Kuipers van de EUR. Rijksadviseur Wouter Veldhuis en Kuipers waarschuwden niet voor niets: ‘Als we de havens volbouwen met woningen betalen we straks een hoge tol’ (Veldhuis in: De Architect, 2022) en ‘… gemeenten moeten snel inzien dat de havens een centrale functie moeten gaan vervullen in de circulaire economie en stoppen met het bouwen van “lollige appartementen met allure” op plekken waar overslag in en uit binnenvaartschepen nodig is’ (Binnenvaartkrant, 2021).
Sloop kantorenwijk Beukenhorst-West in Hoofddorp door New Horizon. Beeld Theo Baart
3 Grondstoffenhubs met het oog op industriële clusters en ketens
Het is essentieel om circulaire economie een prominentere rol te geven in de toekomstige ontwikkeling van industriële clusters en ketens. Het gaat om de havengebieden, zoals Groningen Seaports, maar ook verspreide clusters zoals in Emmen, Veghel, Roermond en Eerbeek. Circulaire hubs met het oog op industriële symbiose zijn noodzakelijk. Industriële symbiose is een vorm van circulaire economie, waarin de reststroom van het ene bedrijf de grondstof voor het andere bedrijf vormt. Er ontstaan ketens van uitwisseling, waarin ook andere bestaande zwaardere bedrijventerreinen – waarvan elke wat grotere stad er wel een heeft – een rol spelen. In een circulaire economie is een groeiende behoefte aan locaties voor recycling, (bio)grondstofverwerking en prefab productie van bouwelementen.
Concreet gaat het bijvoorbeeld in de nationale aanpak Biobased Bouwen om 4000 hectare verwerkingsfaciliteiten voor enkel vezelgewassenverwerking (Volkshuisvesting Nederland 2022). Een voorbeeld van het ruimtelijk faciliteren van (meer) circulaire materiaalketens is in Utrecht te vinden. Hier werken bedrijfsleven en overheid aan circulaire productie van beton in de Betonketen Amersfoort-Utrecht. Daarnaast werken bedrijven op een deel van Lage Weide mee aan de Utrechtse Grondstoffencorridor, een locatie die bedoeld is om partijen die grondstoffen aanbieden of zoeken bij elkaar te brengen zodat het circulair gebruik ervan makkelijker wordt. Een vergelijkbaar voorbeeld is Cirwinn in Almere dat circulaire reststoffen wint. Een aspect dat niet moet worden onderschat is samenwerking tussen overheden, kennisinstellingen en start-ups, zoals bij de Urban Miner bouwhub van Dura Vermeer waar een coalitie tussen deze partijen is ontstaan. Vaak wordt gestart met een pilot en het voorzien van een potentieel groeiscenario van bijvoorbeeld tweehonderd naar duizend vierkante meter.
4 Stadshubs op bedrijventerreinen aan stadsranden
Er is binnen de bebouwde kom ruimte nodig voor relatief kleinschalige circulaire hubs met het accent op logistiek voor reparatie, revisie, recycling, op maat gemaakte productie, en verhuur of leasing van producten, met bijbehorende kleinschalige opslag- en distributiefaciliteiten. Elektrische laadvoorzieningen en voldoende gelegenheid voor parkeren en carpoolen is een pre. Het Groene Brein (2023) beschrijft dat er ruim vijftig circulaire ambachtscentra in Nederland zijn. Voor dergelijke werkplaatsen, milieustraten, productiehallen, magazijnen, loodsen, distributiecentra zijn goed ontsloten bedrijventerreinen in of nabij stadsranden van cruciaal belang vanwege de nabijheid van stedelijke gebieden en de bereikbaarheid. Ploos van Amstel (2024) wijst ook op het belang van locaties aan de randen van binnensteden in verband met de groei van de stadslogistiek van twintig procent.
Stadslogistiek vraagt om locaties voor circulaire activiteiten
Dit vraagt om een slimme inrichting om ook de ruimtelijke kwaliteit te kunnen waarborgen en indien nodig een tijdelijke bestemming in het bestemmingsplan. Bestuurders zien vaak ook andere claims op deze gebieden, zoals woningbouw of lineaire logistiek. Voor de transitie naar een circulaire economie, is het belangrijk om bij transformaties van deze locaties ook de ruimtebehoefte vanwege circulaire activiteiten mee te nemen in de overwegingen. In dat kader heeft Gemeente Rotterdam specifiek voor de Spaanse Polder en M4H circulaire ruimtelijke eisen gesteld. Soortgelijke initiatieven zie je ook in transformatiegebieden als de Binckhorst, Buiksloterham en in Delft.
5 Buurthubs bij locaties rond ov-punten, winkelcentra en in woonwijken
Ook kleinschalige buurthubs vanwege inzameling, hergebruik, reparatie, verhuur en gedeeld gebruik van spullen voor consumenten zijn nodig om circulair gedrag te faciliteren en te stimuleren. Denk aan het circulaire warenhuis in Leiden en de winkel van waarde in Zwolle (PTSA, Circular citystore). Hergebruik door consumenten wordt gestimuleerd door de tweedehands artikelen een persoonlijke touch te geven. Ruimte voor ontmoeting, etalage en de link met sociaal ondernemerschap zijn hier heel belangrijk.
Bedrijven die actief zijn op de consumentenmarkt en zich bezighouden met reparatie, opknappen of upgraden, verhuur, opslagfaciliteiten voor deelgoederen en tweedehandswinkels, hebben ruimte nodig op goed bereikbare locaties die dicht bij woonwijken liggen. Een bekend voorbeeld is de retourmatras. Repair Café International (2023) beschrijft een sterk groeiende markt van repaircafés met anno 2024 ruim duizend initiatieven in Nederland. Denk hierbij aan het plannen en behouden van aantrekkelijke en goed bereikbare locaties die gunstig zijn voor deze (tijdelijke) activiteiten. Bijvoorbeeld HER in Rotterdam biedt ruimte voor tentoonstellingen en inspiratie met lokale kunstenaars en ontwerpers. Het recycle-inleverpunt Droppie in Amsterdam betaalt voor spullen die geschikt zijn voor recyling. De vraag is wat er in woonwijken en buurten haalbaar is.
Met uitzondering van auto’s, meubels en gereedschap, geldt voor de meeste producten dat de bereidheid onder consumenten om deze tweedehands te kopen, te huren of te delen op dit moment nog beperkt is (Koch & Vringer, 2023). Tegelijkertijd is de potentie van deze markt wel groeiende, zoals consumentenonderzoek door Motivaction aantoont (Milieucentraal, 2024). Ruim tachtig procent van de gemeenten verwacht dan ook dat de circulaire economie om meer en andere ruimte gaat vragen (Stadszaken, 2023).
Ruimte reserveren voor circulaire economie is nu al urgent
Overheidsregie noodzakelijk
Om de circulaire transitie te laten slagen, is het van belang dat overheden op alle schaalniveaus werken aan het scheppen van de juiste ruimtelijke randvoorwaarden voor circulaire bedrijven en hubs. De ruimtelijke planning voor een circulaire economie vraagt om een heldere taakverdeling tussen de bestuursniveaus. Gemeenten en provincies zijn als eerste aan zet voor lokale ontwikkeling en uitvoering van ruimtelijke plannen, en dus ook voor de verdeling van de schaarse ruimte over verschillende functies. Dat vraagt extra ambtelijke inzet in uren en euro’s, en hier ontbreekt het volgens de VNG (2024) aan.
Toch zien we al veelbelovende initiatieven. Gemeente Lansingerland gebruikt de R-ladder bij het toewijzingsbeleid op een bedrijventerrein. In de provincie Utrecht kreeg een motie een meerderheid om bij uitbreidingen van bedrijventerreinen voorrang te verlenen aan bedrijven die bijdragen aan de transitie naar een circulaire economie. En provincies zoals Zuid-Holland, Flevoland en Noord-Holland en regio’s zoals Metropoolregio Amsterdam en Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen hebben beleidsinitiatieven rond ruimte en circulaire economie. En bijvoorbeeld Gemeente Emmen (2023) investeert 2,5 miljoen euro in een actieplan circulaire economie waarin ze onder andere de komst van een circulair ambachtscentrum als speerpunt benoemt.
Het is aan het Rijk om de bovenregionale ruimtelijke kaders te formuleren en te bewaken voor het functioneren van de circulaire economie in de toekomst
Voor de verdere doorontwikkeling van het ruimtelijk beleid voor de circulaire economie, biedt het denken in hubs op strategische locatietypen een kans. Hubs vormen een aanknopingspunt om te voorkomen dat het beleid blijft hangen in abstracte discussies, ad-hocmaatregelen en afwegingen waarbij langetermijnbelangen niet goed worden meegewogen. Het is daarbij belangrijk op te merken dat de verschillende typen hubs op de vijf locaties allemaal nodig zijn om tot een circulaire economie te komen. Een keuze om sommige circulaire hubs wel te faciliteren op bepaalde locaties, maar andere niet, zal ertoe leiden dat de transitie niet goed lukt.
Het is aan het Rijk om de bovenregionale ruimtelijke kaders te formuleren en te bewaken voor het functioneren van de circulaire economie in de toekomst. Dat vraagt om een verdere uitwerking van hoe de circulaire economie eruit komt te zien en welke bedrijfsactiviteiten daarbij horen, en hoe die activiteiten verdeeld zijn over de verschillende regio’s in Nederland. Dit zal dan moeten worden doorvertaald in termen van consequenties voor de fysieke ruimte en infrastructuur. Maar tegelijkertijd kunnen we niet wachten totdat alles uitgekristalliseerd is. Een succesvolle transitie naar een circulaire economie vraagt nu al om het bewaken van de beschikbaarheid van geschikte ruimtes op bepaalde locaties door heel Nederland.