Dit artikel staat in ROmagazine november 2024. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Voor informatie over abonnementen klik hier.
Parkstad loopt voorop met haar retailbeleid. Dat is niet voor niets. Ook voor de digitale winkelstraat haar intrede deed, kampten steden als Brunssum, Heerlen en Kerkrade al met “gaten” in de stad als gevolg van economische en demografische stagnatie die inzette na de sluiting van de mijnen. Parkstad was een van de eerste regio’s die een onderscheidende retailaanpak optuigde. Daarbij zetten de zeven samenwerkende gemeenten in Stadsregio Parkstad in op een aantal fronten. Doel was te komen tot concentratie van retailfuncties in stads- en wijkcentra en dorpskernen.
In ROm (september 2023) viel te lezen hoe Heerlen stuurt op diversificatie van de centrumeconomie met een belangrijke rol voor onderwijs. De gemeente verwerft daarvoor op verschillende plekken vastgoed in het centrum. Bedoeling is dat dat op gegeven moment wordt overgedragen aan (onder meer) Zuyd Hogeschool. Die vastgoedgestuurde aanpak hanteerde Parkstad eerder voor supermarkten. Zo sloten Parkstad en Aldi in 2016 het “Aldi-convenant”. Die voorzag in goede locaties voor filialen van de supermarkt in centra van de verschillende kernen, mits Aldi “buitenlocaties” opgaf.
Op ruim 1.300 adressen op de bedrijventerreinen in Parkstad is de detailhandelsbestemming verwijderd, totaal ruim 3.500.000 m2
Daarnaast is er een “stratenaanpak” voor een vijftal linten met een regionale ontsluitingsfunctie, zijn er gebiedsaanpakken (waaronder het aangehaalde centrumproject in Heerlen) als onderdeel van de Impulsaanpak Winkelgebieden van het Ministerie van Economische Zaken, en ontwikkelde Stichting Streetwise in Heerlen haar succesvolle ondernemersgerichte aanpak. Die stichting rolde deze aanpak onder de vleugels van Parkstad over de hele regio uit, en zelfs daarbuiten. Het retailprogramma van Parkstad is ingebed in twee Regio Deals die in Parkstad in uitvoering zijn.
Ruimtelijke kaders
Een succesvolle retailaanpak bestaat echter niet zonder strakke ruimtelijke kaders. In december 2017 schaarden de laatste van toen nog achttien Zuid-Limburgse gemeenten zich achter de SVREZL. Die vormde de basis voor afspraken over hoe deze achttien gemeenten in Zuid-Limburg, waaronder de toen nog acht Parkstadgemeenten, aanbod en verwachte vraag naar winkels, kantoren en bedrijventerreinen in bestemmingsplannen op elkaar gaan afstemmen. Feitelijk legde de SVREZL een hoofdstructuur als beleid vast, met aangewezen winkel-, kantoren- en bedrijvenlocaties. Buiten deze hoofdstructuur zouden in principe geen vierkante meters mogen worden toegevoegd. Voor bestaande middenstanders buiten de hoofdstructuur gold een sterfhuisconstructie.
In de SVREZL staat dat in beginsel geen detailhandel wordt toegestaan op bedrijventerreinen. Daarmee borduurde deze voort op eerdere structuurvisies van de provincie uit 2006 en 2014, waarin eveneens zo’n bepaling stond opgenomen. De SVREZL gold als een voorbeeld voor regionale afstemming in retailbeleid, om een waterbedeffect te voorkomen. Maar op weg van beleidsdoelstellingen naar harde regels in bestemmingsplannen kwamen de betrokken gemeenten voor een verrassing te staan.
‘Met zo’n plan trek je in één klap twee buurtwinkelcentra leeg’
Juist bedrijventerreinen bleken in bestemmingsplannen nog volop ruimte te bieden voor nieuwe detailhandelontwikkelingen. Op te veel plekken was detailhandel rechtstreeks mogelijk, vertelt Ralph van der Straten, programmanager economie bij Stadsregio Parkstad. ‘We kwamen dit op het spoor toen een initiatiefnemer een plan indiende voor een winkelboulevard van 11.000 vierkante meter op een open veld in Kerkrade; met ruimte voor perifere detailhandel en supermarkten. Met zo’n plan trek je gewoon in één klap twee buurtwinkelcentra leeg. Daadwerkelijke uitvoering zou een streep door ons winkelconcentratiebeleid zijn en de leefbaarheid in de centra direct ondermijnen.’
De ontwikkelaar die het plan indiende, was juist geprikkeld door de openbare aankondiging van de gemeente Kerkrade voor een voorbereidingsbesluit voor het aanscherpen van het bestemmingsplan. Het ingediende plan voor de winkelboulevard kon op stedenbouwkundige gronden worden afgewezen.
Wake-upcall
‘Het was voor ons een wake-upcall’, zegt Van der Straten. Onder de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) hadden gemeenten vaak een kerstboom aan bestemmingsplannen vastgesteld. En in al die bestemmingsplannen bleek veel ruimte te zitten voor detailhandel, vooral op de bedrijventerreinen. ‘We hadden het gevoel dat we een achterhoedegevecht aan het voeren waren. En het hoogst haalbare was risico’s te mitigeren.’
In januari 2020 zette Stadsregio Parkstad zeven wethouders economie en wethouders ruimte met ambtenaren in een zaaltje bij elkaar. ‘We hebben hen kunnen overtuigen van de noodzaak van een regionale interventie.’
Stap 1 bestond uit het inventariseren van de bestemmingsplannen, 250 in totaal. Van der Straten: ‘Het was deels appels met peren vergelijken. Zo waren de definities van detailhandel niet eenduidig, wat te maken had met de overgangsperiode voor standaardisatie van bestemmingsplannen van vóór de Wro. Uiteindelijk hebben we omgevingsrechtjuristen een toets laten doen. Zij bevestigden dat er op bedrijventerreinen veel bestemmingsruimte was, ook voor detailhandel. Veel van die bedrijventerreinen dateren uit de periode van na de mijnsluitingen. Met die ruime bestemming wilden de gemeenten destijds waarschijnlijk zoveel mogelijk nieuwe economische activiteit en werkgelegenheid aantrekken. Uit de inventarisatie bleek overigens dat twee gemeenten – Kerkrade en Landgraaf – al enkele jaren eerder alle verborgen detailhandelbestemmingen op bedrijventerreinen hadden geschrapt. Zij hadden hun huiswerk dus op orde.’
Facetbestemmingsplan
Omdat er al een regionale (SVREZL) en provinciale structuurvisie lagen die detailhandel op bedrijventerreinen niet toestaan, was het wegstrepen van de detailhandelbestemming vanuit voorzienbaarheid het minst risicovol. Dat kon onder de Wro via een facetbestemmingplan of parapluplan, dat eigenlijk niet meer is dan een set van regels met juridische onderbouwing, een toelichting en natuurlijk de verbeeldingen. Van der Straten: ‘Onder regie van Stadsregio Parkstad is er met Hekkelman Advocaten en adviesbureau BRO één facetplan voorbereid met één stramien voor de verbeelding, de planregels en -toelichting. Met eerst een voorontwerp, daarna het ontwerp en uiteindelijk de vaststelling. En opgeknipt per gemeente, omdat elke gemeenteraad over zijn eigen grondgebied gaat. We hebben de plannen gelijktijdig aan de raden voorgelegd’.
Claims voor nadeelcompensatie zijn vooralsnog uitgebleven. In één gemeenteraad ontstond discussie
Op het voorontwerp volgden een of twee vragen en zienswijzen, op het ontwerp niet één. Claims voor nadeelcompensatie zijn vooralsnog uitgebleven. In één gemeenteraad ontstond discussie. Een aantal raadsleden vroeg waarom niet álle 35 eigenaren op een bedrijventerrein actief via een brief zijn geïnformeerd over de voorgenomen bestemmingswijziging. Volgens Van der Straten is gehandeld zoals gebruikelijk is bij een bestemmingsplanprocedure. Eigenaren hoeven daarin niet te worden meegenomen. De programmamanager economie benadrukt dat het behoud van het voorzieningenniveau en de leefbaarheid in kernen vooropstaan.
‘Doe je huiswerk en neem de tijd’
Wat Nederland van Parkstad kan leren is dat je het sturen op een gezonde ruimtelijke winkelstructuur heel gestructureerd en planmatig moet aanpakken en goed moet onderbouwen, zegt Jacques de Win, adviseur Retailagenda bij het Ministerie van Economische Zaken. ‘Parkstad stak veel tijd en energie in iets dat heel belangrijk is maar zelden urgent, tot het te laat is.’ Iemand zal volgens De Win zijn vinger opsteken en het recht claimen om ergens detailhandel te vestigen als een bestemmingplan dit mogelijk maakt maar waar de gemeente het niet wenst. ‘De Raad van State zal niet onder de indruk zijn van het argument dat je als gemeente je huiswerk niet hebt gedaan.’
De boodschap van De Win is: doe je huiswerk, weet hoeveel bestemmingsruimte je hebt, hoe hard deze bestemmingsruimte is, motiveer goed waarom je bestemmingsruimte wilt wegstrepen en neem de tijd om dit goed ruimtelijk af te hechten in verband met voorzienbaarheid.
Wegstrepen onder de Omgevingswet
De operatie in Parkstad is uitgevoerd onder het regime van de Wro met het bestemmingsplan als uiteindelijk sturend instrument. ‘In principe kun je onder het regime van de Omgevingswet in een omgevingsplan evengoed een bestemming wegvegen’, zegt Tycho Lam, omgevingsrechtadvocaat bij Hekkelman. ‘Enige punt is dat de Omgevingswetregeling artikel 22.6 voorschrijft dat je bij het vaststellen een omgevingsplan (in het kader van de Invoeringswet Omgevingswet, JJ) voor een locatie enkel alle regels tegelijk kunt laten vervallen. Dat zou betekenen dat je een compleet nieuwe planregeling moet maken voor een heel gebied. Beter alternatief is dat je wegstreept met voorrangsregels. De gedachte is dat niet “a” vervalt, maar “b” voorgaat. In de rechtsontwikkeling is daar nog wel discussie over. De ene zegt dat het kan, de ander dat het niet kan. Het is nog wachten op jurisprudentie hierover.’
