Dit artikel staat in ROmagazine december 2024. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Voor informatie over abonnementen klik hier. 

Geplande bouw rond het Raadhuisplein in Didam, met bovenaan de nieuwe Aldi met appartementen, en rechts de nieuwe Plus met appartementen. Beeld Gemeente Montferland

‘Didam’ staat inmiddels voor meer dan het landelijke dorpje in de gemeente Montferland, randje Achterhoek. Het gaat om keiharde grondpolitiek en vooral om de vraag of je als overheid een bepaalde partij de grond mag gunnen, omdat het past in de gewenste ontwikkelingen; ook als een andere partij die grond wil hebben. Het gaat om de handelingsruimte die gemeente hebben bij actief grondbeleid als instrument om beleidsdoelen na te streven. Hoort daar onderhandse verkoop dan bij, ook met terugwerkende kracht? Vanwege die vragen volgen overheden in heel het land de Didam-zaak op de voet.

Ontwikkelaar voortrekken

In de Didamzaak gaat het concreet om de vraag of de gemeente Montferland de een voormalig gemeentehuis met grond in het dorp Didam had mogen verkopen aan een preferente projectontwikkelaar. In dit geval Groenstaete die op de plek van het raadhuis een supermarkt (was COOP, inmiddels Plus) met appartementen erboven wil realiseren. Aan een andere zijde van het plein, op de plek van de bestaande COOP-vestiging is een Aldi-supermarkt gepland. Maar bij de gemeente meldde zich ook een andere vastgoedonderneming als gegadigde: Didam-Have, die voor een nieuwe vestiging van AH ook graag wilde verhuizen naar het herontwikkelde plein bij het oude raadshuis. De gemeente koos echter voor en verkocht het perceel aan projectontwikkelaar Groenstaete. 

In de Didamzaak gaat het concreet om de vraag of de gemeente Montferland de een voormalig gemeentehuis met grond in het dorp Didam had mogen verkopen aan een preferente projectontwikkelaar

Didam-Have spande een kort geding aan tegen de gemeente en de projectontwikkelaar. Volgens de vastgoedonderneming had de gemeente het perceel alleen mogen verkopen nadat alle gegadigden een kans hadden gekregen het perceel te kopen. De gemeente gaf als tegenargument dat het een goede reden had om de locatie aan de gekozen ontwikkelaar te verkopen. Zonder die verkoop zou de uitvoering van het ontwikkelplan van de gemeente Montferland voor het centrum van Didam niet uitvoerbaar zijn. Uiteindelijk vernietigde het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden de koopovereenkomst in november 2019. Ook veroordeelde het hof de gemeente tot het betalen van schadevergoeding aan Didam-Have. De gemeente en Groenstaete gingen beiden in cassatie tegen het arrest van het hof.

Europees gelijkheidsbeginsel

Op 26 november 2021 bevestigde de Hoge Raad dat de gemeente bij een privaatrechtelijke overeenkomst als deze de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het Europese gelijkheidsbeginsel, in acht moet nemen, beter bekend als het Didam-arrest. In dit arrest staan regels voor het geval de overheid een onroerende zaak wil verkopen. Feitelijk zette de Hoge Raad daarmee in beginsel een streep door de praktijk van onderhandse verkoop door de overheid. In het arrest staat de overheid aan iedereen die belangstelling heeft, een gelijke kans moet geven om een onroerende zaak te kopen. 

Het oude raadhuis in Didam, dat plaats moet gaan maken voor nieuwbouw van een supermarkt en appartementen. Beeld Jan Ruland van den Brink

Afgelopen voorjaar adviseerde advocaat-generaal Gerbrant Snijders de Hoge Raad de uitspraak van het hof alsnog te vernietigen. Als een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor een verschil in behandeling, is dit volgens de advocaat-generaal niet strijdig met het gelijkheidsbeginsel.

Verder stelde hij dat regels uit het Didam-arrest uit 2021 moeten worden verduidelijkt en beperkt, zodat overheden in praktijk beter weten waar zij aan toe zijn. Daarnaast adviseerde de advocaat-generaal dat overheden de mogelijkheid moeten krijgen om van de Didamregels af te wijken als blijkt dat zij daar goede redenen voor hebben. Niet-naleving van die regels moet volgens de advocaat-generaal bovendien niet leiden tot ongeldigheid van de overeenkomst en overdracht. Dit betekent volgens Snijders dat veel van de in het verleden door de overheid gesloten overeenkomsten niet in strijd zijn met de Didamregels.

Behoorlijk bestuur

De Hoge Raad neemt het advies van de advocaat-generaal grotendeels over, en oordeelde 15 november jl. dat de regels uit het Didam-arrest niet pas gelden vanaf die uitspraak van 2021. Aangezien de Didam-regels zijn gebaseerd op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, is er geen aanleiding hun toepasselijkheid in de tijd te beperken tot na het Didam-arrest, aldus de Hoge Raad. Met andere woorden: de Didam-regels zijn dus ook van toepassing op handelen van een overheidslichaam voorafgaande aan het Didam-arrest. Dus op de verkoop van het raadshuis en de grond aan Groenstaete. Op dat punt krijgen Gemeente Didam en Groenstaete dus geen gelijk.

De gemeente en de projectontwikkelaar krijgen wel gelijk op het punt dat een koopovereenkomst die in strijd met de Didam-regels is gesloten, niet om die reden nietig of vernietigbaar is. Zo’n overeenkomst is dus geldig, ook al blijkt dat de overheid bij het sluiten daarvan de regels niet of niet goed heeft gevolgd. De Hoge Raad voegt daaraan toe dat als de overheid in strijd met de Didam-regels overgaat tot verkoop van een onroerende zaak, zij in beginsel onrechtmatig handelt tegenover een (potentiële) gegadigde die bij die verkoop ten onrechte geen gelijke kans heeft gekregen. Die (potentiële) gegadigde kan mogelijk aanspraak maken op schadevergoeding. Ook kan de rechter onder bepaalde omstandigheden de overheid verbieden de grond of het gebouw te verkopen aan een ander dan de gegadigde.

De Hoge Raad vernietigt de uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden en verwijst de zaak naar het Gerechtshof Den Haag om verder te worden behandeld en beslist.

Gemeente klem

Met de uitspraak van de Hoge Raad en de doorverwijzing naar het Gerechtshof Den Haag is de Didam-zaak nog niet afgedaan. Didam-Have, het vastgoedbedrijf achter de Albert Heijn (AH) in het plaatsje, laat aan De Gelderlander weten zich gesterkt te voelen door de nieuwste uitspraak. De woordvoerder geeft aan dat het nu aan Gemeente Montferland is om de volgende stap te zetten. ‘De manier om het op te lossen is dat we een nieuwe locatie in Didam krijgen én schadevergoeding’. Die oplossing mag wat de woordvoerder betreft heel snel komen want deze zaak speelt al sinds 2016, houdt elke ontwikkeling ter plekke tegen en heeft ‘de samenleving al handen vol geld gekost.’

‘De manier om het op te lossen is dat we een nieuwe locatie in Didam krijgen én schadevergoeding’

In de dagen na de uitspraak heeft de gemeente geen contact opgenomen met het vastgoedbedrijf om tot een oplossing te komen. ‘We willen de uitspraak van de Hoge Raad eerst zorgvuldig bestuderen en ons beraden op de volgende stap voordat we een reactie geven’, horen we van de gemeentelijke woordvoerder.

Uit voorzorg, om te voorkomen dat de gemeente de grondverkoop doorzet, heeft Didam-Have beslag laten leggen op het oude raadhuis. ‘Wij willen gewoon een nieuwe locatie, maar we komen maar niet in gesprek’, verzucht de woordvoerder opnieuw tegen De Gelderlander. ’Ik hoop dat we een keer kunnen schikken.’ Hoe hoog de schadevergoeding moet worden, wil deze niet zeggen: ‘We hadden natuurlijk al vele jaren een draaiende supermarkt kunnen hebben in Didam. Maar ik vind het lastig om daar een bedrag aan te verbinden.’