Nog geen versnelling of versimpeling procedures

Doetinchemse Omgevingskamer borgt integraliteit

Omgevingswetgeving Beleidsnota’s Verstedelijking
Impressie van de spoorzone in de toekomst. ‘Vrijdag einde van de middag loopt iedereen uit. Wandelend tussen Melkweg en Spinbaan ontvouwt zich een informeel stedelijk milieu met een rauw randje. Werkloodsen en atelierwoningen gaan samen met experimen
Auteur Marcel Bayer

2 dagen geleden, Leestijd ca. 13 minuten


Gemeente Doetinchem was een van de voorlopers bij de implementatie van de Omgevingswet. Al een kleine vijftien jaar verwerkt de afdeling ruimtelijke ordening initiatieven bij een centraal aanmeldpunt, waar de initiatiefnemer in korte tijd duidelijkheid krijgt over de kansen voor realisatie. Een Omgevingskamer behandelt de complexere aanvragen, die meer impact hebben, op een integrale wijze. Toch maakten ze ook hier een moeizaam eerste jaar mee van het nieuwe stelsel, met nuttige leermomenten en hardnekkige uitdagingen.

Impressie van de spoorzone in de toekomst. ‘Vrijdag einde van de middag loopt iedereen uit. Wandelend tussen Melkweg en Spinbaan ontvouwt zich een informeel stedelijk milieu met een rauw randje. Werkloodsen en atelierwoningen gaan samen met experimen
In elke editie licht ROm een gemeente, provincie of andere overheid uit, die op een innovatieve wijze invulling geeft aan de taken en mogelijkheden onder de nieuwe omgevingswetgeving. Dit artikel staat ROm februari 2025. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Voor informatie over abonnementen klik hier

Doetinchem gaat een groeispurt doormaken, met in tien jaar tijd zo’n 10.000 inwoners er bij (nu 60.000). Voorzichtig kijkt de gemeente samen met de provincie en het Rijk zelfs of er een nog grotere schaalsprong mogelijk is. ‘Doetinchem moet groeien om het relatief hoge aanbod van regionale voorzieningen te behouden’, legt manager ruimtelijke ordening Wilfried Lubbers uit. Hij noemt de schouwburg, het Slingeland Ziekenhuis, voortgezet en mbo-instellingen, betaald voetbal, betaald volleybal op hoog niveau.

De woningbouwambities zijn vastgelegd in de Woonvisie. ‘Tegelijkertijd willen we de sterke kant – een vitale stad in een groene omgeving – houden. We gaan dus niet alles volbouwen’, geeft hij aan. ‘Ook de bedrijvigheid vraagt de nodige ruimte. De economie in Doetinchem en de hele Achterhoek floreert. Onze bedrijventerreinen zitten vrijwel allemaal vol. We hebben een wachtlijst voor nieuwe vestigingen. Alles bij elkaar vraagt dat om een goede afweging tussen alle ruimtelijke activiteiten en de mogelijkheden die we willen bieden.’

Stationsgebied en gemengde wijken

Een gebied waar wel stedelijke verdichting kan en ook gaat plaatsvinden is de spoorzone. Pal voor het NS-station ligt een braakliggend terrein en aan weerzijden ligt een gebied dat een kwaliteitsslag kan gebruiken. Lubbers: ‘We willen daar een aantrekkelijk gemengd gebied van maken met behalve woningen voor starters en andere specifieke doelgroepen ook ontmoetingsruimten en ruimte voor bedrijvigheid, met de nadruk op startups. We denken aan ateliers, experimenteerruimtes, want weet je, de ondernemers kijken met argusogen naar onze ambitieuze woonplannen. Maar er moet wel ruimte blijven voor uitbreiding van bestaande en het aantrekken van nieuwe bedrijven, die zich hier graag willen vestigen.

Spoorzone Doetinchem met ontwikkelrichtingen. Bron Structuurschets Spoorzone Doetinchem

Een ander punt waar zij op hameren is dat er een ecosysteem komt van opleidingsplekken en creatieve labs waar jonge talentvolle mensen zich kunnen bekwamen op de gebieden waar in de regio behoefte aan is. Er zit hier in de Achterhoek heel veel hightechbedrijven en die schreeuwen om jong personeel. Zo willen we een soort hub te bouwen met opleidingsplekken en stage-experts. We denken de stad en de economie daarmee een flinke impuls te geven. Er ligt een flinke financiering onder, met ook Woningbouwimpulsgeld voor de 470 woningen die we gaan realiseren.’

Na de Woonvisie is de gemeente bezig met een Woonzorgvisie, waarin de sociale samenhang een belangrijk aandachtspunt is. Doetinchem wil werken aan gemêleerde wijken, met een diversiteit aan sociale groepen, vanwege het contact en de toenemende zorgbehoefte. ‘De bevolking vergrijst in veel wijken. Mensen zullen daarvoor vaker thuis zijn. We willen stimuleren dat mensen elkaar meer gaan helpen: als de buurvrouw of buurman even niet kan, breng ik het vuilnis weg of haal ik wel even boodschappen. Dat past goed bij onze traditie van noaberschap.’

Omgevingsvisie 2.0 en de Omgevingskamer

Ze waren er snel bij in Doetinchem toen de contouren van de Omgevingswet zichtbaar waren. Als een van de eerste gemeenten hadden ze een omgevingsvisie vastgesteld. Dit jaar starten ze met een actualisering onder de titel Omgevingsvisie 2.0. De Woonvisie en Woonzorgvisie gaan daar in landen, geeft Wilfried Lubbers aan. ‘Het zit denk ik in onze volksaard, dat we van nature erg gehoorzaam zijn en uitdagingen serieus aanpakken’, zegt hij met een knipoog. Zijn collega Maaike de Beukelaer vertelt dat ze bij de afdeling ruimtelijke ordening vijftien jaar geleden inzagen dat ze anders naar de werkprocessen moesten kijken om efficiënter en effectiever te kunnen werken. ‘Op verschillende afdelingen waren we met dezelfde aanvragen bezig. We zijn toen gaan kijken hoe de werkprocessen zo in te richten dat alle aanvragen op één punt binnenkomen, zodat de indiener van een vergunningaanvraag of een bouwplan vrij snel te horen krijgt of het een go of een no go wordt. En als het een go wordt, welke voorwaarden stellen we daar dan aan. Als het een no go wordt, welke motivatie geven we daar dan bij. Het bleek een verademing, voor onszelf en voor de initiatiefnemers. Van hen kregen we te horen dat het zo fijn was om meteen duidelijkheid te hebben over de kansen van een bouwplan.’

Uiteindelijk is daar de Omgevingskamer uit voortgekomen, waar De Beukelaer de secretaris van is. ‘Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn we dus eigenlijk verdergegaan met wat we al hadden en hebben dat uitgebouwd.’

Alle vragen over het ruimtelijke domein komen op één plek binnen en je hebt één aanspreekpunt, zowel intern als extern

Ruwweg zijn er drie varianten bij de binnenkomst van een vergunningaanvraag of initiatief, legt De Beukelaer uit. ‘Aan de balie handelen we de vragen af waar snel antwoord op is te geven. Dan gaat het over zaken als: wat is de activiteit waar dit onder valt, wat zegt het bestemmingsplan (inmiddels het omgevingsplan van rechtswege, red.), kan iets vergunningvrij op die plek?

Initiatieven die binnen het bestemmingsplan passen of waaraan kan worden meegewerkt met een kleine planologische procedure, gaan via de vergunningverlener.

Dan zijn er de complexere vragen die om integrale afweging vragen. Je moet dan denken aan een bouwplan, dat niet past in het bestemmingsplan, een initiatief waar een grondtransactie mee is gemoeid, waar milieuproblemen spelen of die bestuurlijk gevoelig liggen. Zoals de transformatie van een kantoor naar woningen of van een winkel naar horeca. Plannen met minder impact of die spelen in het buitengebied waar we strak beleid voor hebben, gaan naar de Afstemming en Advieskamer, kortweg AenA. De complexere initiatieven met grote impact gaan naar de Omgevingskamer.’

Een regenachtige dag op zondagochtend. Na een heftige bui, maken mensen nog een wandelingetje rond het nieuwe Oude IJsselpark en kinderen spelen langs het water. Fietsers maken een ommetje door de buurt. Aan het Ketelhuis vormt een buurtkas een nieuwe hotspot; een authentieke lokale brasserie met een moderne twist. Verderop zijn de bootjes in de nieuwe haven te zien. Uit: Structuurschets Spoorzone Doetinchem, dec 2023

Integraal werkende teams

In beide “kamers” is de integraliteit van de beoordeling geborgd doordat collega’s van uiteenlopende disciplines er in zitten. De Omgevingskamer is qua samenstelling het breedst. De Beukelaer: ‘Vast hebben we daar stedenbouw, volkshuisvesting, grondzaken, planologie zitten, maar ook groen en milieu zit er vaak bij. Naast het vaste team hebben we een flexibele schil van mensen die aanschuiven naar gelang de aard van de initiatieven die er liggen.’

Het onderscheid tussen de AenA-kamer en de Omgevingskamer is ook te zien aan de frequentie waarmee die samenkomen. De AenA-kamer komt wekelijks bij elkaar, de Omgevingskamer een keer per maand. Vanwege het belang van het sociale aspect waar Doetinchem steeds meer de nadruk op legt in het beleid, schuift ook altijd een collega uit het sociale domein aan. ‘Als je echt integraal naar gebiedsontwikkeling wilt kijken, heb je die erbij nodig’, aldus Lubbers. ‘Dan moet je denken aan het inspelen op en liefst voorkomen van energiearmoede en om te sturen op de behoefte van zorgdoelgroepen. Nog niet zo lang geleden zijn we erachter gekomen dat we hier wijken hebben waar een huisarts fysiek heel ver weg is. Door dat mee te nemen, kun je veel beter plannen maken en initiatieven daarop beter beoordelen.’

De balie is in Doetinchem nog steeds fysiek, om direct antwoord te kunnen geven op de meeste vragen en om eventueel nog wat meer uit te vragen

Maaike de Beukelaer zit zelf boven op alle aanvragen die binnenkomen. ‘Wij zitten twee keer per week bij elkaar met mensen van de balie, een vergunningverlener, een jurist en ik. Met ons huidige werkproces kunnen we vrij snel schiften: wat voor vergunningverlening is, welk initiatief een bestemmingsplantoets vraagt, welke naar de Omgevingskamer moet.’

De balie is in Doetinchem nog steeds fysiek, om direct antwoord te kunnen geven op de meeste vragen en om eventueel nog wat meer uit te vragen. ‘Onze baliemedewerker kan bijvoorbeeld aan de hand van de aanvraag direct op het beeldscherm laten zien wat er speelt in de omgeving en kan helpen bij het indienen van vooroverleg. Dat vraagt trouwens wel wat van de medewerker. Die moet weten wat er speelt in de organisatie, welke plannen er liggen, enige juridische kennis hebben, bijvoorbeeld weten wat vergunningvrij kan, en het allerbelangrijkste misschien wel: hij of zij moet de klant op een rustige manier te woord kunnen staan en goed kunnen uitleggen. Écht een duizendpoot dus.’

Klantvriendelijkheid van het systeem

Aan de balie hebben de medewerkers van de Gemeente Doetinchem als eerste ondervonden dat het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) gedurende het eerste halfjaar na invoering van de Omgevingswet nog niet naar behoren werkte. Lubbers: ‘We liepen veel achterstand op in de werkzaamheden omdat het systeem de aanvragen niet kwijt kon, terwijl er ook veel aanvragen in kwamen die er niet thuis hoorden. Wat ons parten speelde is dat in december 2023 een karrevracht aan initiatieven onder het oude regime is ingediend.’

De Beukelaer vult aan: ‘Ook was het in de eerste maanden lastig dat aanvragers via het Omgevingsloket vaak werden doorverwezen naar de gemeente. Wij konden niet op alle vragen direct antwoord geven. Bovendien waren er ook aanvragen gedaan, die niet nodig waren of niet op de juiste plek waren gedaan. Die moesten we er uithalen. Veel zinloos werk dus, wat in de organisatie tot irritatie leidde en ook bij de initiatiefnemers.’

Het systeem is nog weinig flexibel ingericht vanuit de praktische behoefte bij gemeente en initiatiefnemer

Pas medio 2024 was de grootste achterstand weggewerkt en konden bijvoorbeeld de legesnota’s weer de deur uit konden. Het systeem is nog niet klantvriendelijk, constateren Lubbers en De Beukelaer na een jaar werken met het nieuwe stelsel. ‘Zo werken wij bij de wat grotere initiatieven liever met conceptverzoeken in plaats van aanvragen, zeker als je met de aanvrager nog in het stadium van verkennen zit’, geeft De Beukelaer aan. ‘Maar het systeem van conceptverzoek sluit niet geheel aan bij onze werkwijze. Er zit geen flexibiliteit in het systeem. Om te bepalen of het plan een go of no go kan krijgen, toets je het conceptverzoek aan het beleid en de regels, voordat de aanvragers met een uitgebreide onderbouwing en toelichting moet komen. Pas als blijkt dat een plan kansrijk is, ga je als initiatiefnemer aan die onderbouwing werken. Kiest een aanvrager er voor om een aanvraag in te dienen, dan moet die volledig zijn met een uitgebreide onderbouwing. Wij kunnen uitsluitend aangeven of de aanvraag al dan niet ontvankelijk en volledig is. Je loopt er dan tegenaan dat het systeem niet echt is bedacht vanuit de behoefte die bij de gemeente leeft. Ik hoop dat ze dit snel kunnen aanpassen.’

Weinig versnelling, weerbarstige participatie

Of er sprake is van versnelling in de procedures, daar zijn ze in Doetinchem weinig hoopvol over. De Beukelaer: ‘Onze werkprocessen aan de voorkant zijn zeker korter. We kunnen de initiatiefnemer sneller uitsluitsel geven, wat ik zelf vanuit de Omgevingskamer consequent doe. We krijgen regelmatig te horen dat initiatiefnemers het prettig vinden dat ze duidelijkheid hebben.’

Versnelling van de woningbouw is een van de speerpunten voor komend jaar, vertelt Wilfried Lubbers. Maar ook daar zijn beperkingen. ‘We zijn er een tafel voor aan het inrichten. Ook dat vraagt extra menskracht, waar we, net als andere gemeenten, krap in zitten. Gelukkig hebben we over het algemeen loyale medewerkers, die graag een stap meer zetten als dat nodig is. Er zijn echter grenzen aan die bereidheid en we willen niet voortdurend externe adviseurs inzetten. Tegelijkertijd ben je gewoon afhankelijk van de voortgang bij elk project.’

Participatie is een moeilijk woord voor de burger en initiatiefnemer

Participatie is in principe vrijwillig en kan in de ogen van De Beukelaer leiden tot vertraging en potentieel tot nog meer wantrouwen bij de burger ten aanzien van de overheid. ‘Participatie is een moeilijk woord voor de burger en initiatiefnemer. Het is belangrijk om vooraf goed aan te geven welke vorm van participatie mogelijk is, bijvoorbeeld meepraten, meedenken of meebeslissen. Als dat vooraf niet duidelijk is, kun je verwachtingen creëren die je vaak niet kunt waarmaken.’

In eerste instantie is er in haar ogen weinig veranderd. ‘We zeiden vroeger al tegen vergunningaanvragers en planindieners: “U moet met uw omgeving gaan praten”. De Omgevingswet vraagt van de initiatiefnemer om in de ruimtelijke onderbouwing de maatschappelijke uitvoerbaarheid aan te tonen. Wanneer en hoe je dat doet, maakt voor de wet niet uit. We hebben daar een opzet voor gemaakt en adviseren initiatiefnemers om participatie van tevoren te organiseren en niet als het plan al helemaal in kannen en kruiken is. Als een plan tegenstand oproept, krijg je dat hoe dan ook terug in de publiekrechtelijke procedure. Beter is daarom om een beeld te krijgen van waar de weerstand precies op zit en of je dat in je plan kunt ondervangen.’

Ze ziet dat mensen het serieus nemen. ‘Initiatiefnemers sturen ons een participatieplan op met de vraag wat we ervan vinden. Burgers komen hier langs met de mededeling dat ze het plan helemaal niets vinden. Wij moeten dan uitleggen dat we op dat moment in de procedure nog geen standpunt hebben. Dat maakt het er voor mensen niet duidelijker op. Het kost ons veel tijd, die we toch al zo weinig hebben.’

Overigens heeft de gemeenteraad voor bepaalde onderwerpen wel bepaald dat participatie verplicht is, vertelt De Beukelaer. Dat geldt onder meer voor de huisvesting van asielzoekers en de plaatsing van zonnepanelen. ‘De rest is op vrijwillige basis en we kunnen de vergunning er niet op weigeren.’

Verbreding integrale aanpak

De Beukelaer en Lubbers geven aan dat ze een aantal ontwikkelaars en adviseurs hebben uitgenodigd om te horen wat hun ervaringen en verwachtingen zijn met participatie en te sparren over hoe ze dit het beste kunnen aanpakken. Een ander verbeterpunt is de verbreding van de Omgevingskamer. Met externe partners, zoals het waterschap en de provincie. De Beukelaer: ‘Die zitten er niet standaard bij, want om ze maandelijks te laten aanschuiven is wel een belasting. Standaard in de werkwijze is om advies in te winnen bij zowel interne als externe partijen als de procesleider dat nodig vindt. Die procesleider brengt het initiatief bij een go verder door de procedures.’

Een volgende stap bij de Omgevingskamer zou kunnen zijn om behalve externen in bepaalde gevallen ook de indiener van een plan te laten aanschuiven om dit te presenteren en eventueel toe te lichten. De Beukelaer: ‘We hebben daar een keer een pilot mee gedaan. Intern zijn er verschillende standpunten over. Ikzelf zou het goed vinden, omdat het toch beantwoordt aan het doel van de Omgevingskamer om een initiatiefnemer vroegtijdig aan te geven hoe kansrijk het plan is. De initiatiefnemers waar we dit mee hebben gedaan, zijn er enthousiast over, maar het is voor ons vervolgens moeilijk om direct te reageren op een plan na de presentatie. We zullen in de toekomst moeten gaan nadenken hoe we de Omgevingskamer nog meer Omgevingswetproof kunnen maken.’

 

Gerelateerde Artikelen