Dit artikel staat ROm februari 2025. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Voor informatie over abonnementen klik hier.
Door Arnold van ’t Veld
Arnold van ’t veld is senior adviseur klimaatadaptatie en biodiversiteit bij adviesbureau Merosch. In zijn dagelijks werk als duurzaamheidsadviseur en met een achtergrond in waterbouw en watermanagement geeft hij advies aan gemeenten, woningbouwcorporaties en projectontwikkelaars.
In Nederland zijn sinds 2019 concretere eisen voorgesteld voor overstromingen vanwege ons veranderende klimaat. Het beste voorbeeld van deze eisen komt momenteel uit Metropoolregio Amsterdam (MRA) aldus de Maatlat Groene Klimaatadaptieve Omgeving van het Rijk en de Klimaateffectatlas. MRA (zie figuur 1) geeft richting aan hoe een gebied wordt ingericht afhankelijk van de overstromingskans en waterdiepte. Dit betekent dat bij een overstroming met een hogere kans van voorkomen ook andere doelen met bijpassende eisen horen, namelijk schade voorkomen, schade beperken, evacueren of accepteren. Aan de ontwikkelaar van het gebied – dat kan de gemeente zelf zijn, de projectontwikkelaar en woningcorporatie – wordt vervolgens de keuze gelaten over de invulling van de maatregelen.
Maatregelentabel uit de Klimaateffectatlas op basis van alleen de waterdiepte
Het kader geeft een eerste denkrichting of strategie hoe je om wilt gaan met kans en gevolg. De worsteling begint als we binnen een project invulling willen geven aan deze eisen. Ik illustreer dat aan de hand van een voorbeeld uit mijn eigen ervaring.
Poldermolen, Papendrecht
Concreter dan het project Poldermolen in Papendrecht wordt de worsteling niet. Wij werken daar mee aan het bouwen van een appartementencomplex met twee torens en in de plint andere functies. Als de dijk doorbreekt staat er in minder dan vier uur meer dan 3,5 meter water. Zeer snel dus. Direct naast deze ontwikkeling staan woningen zonder droge verdiepingen. In het ergste geval staat daar, terwijl de buren liggen te slapen, 3,5 meter water in de woning en kunnen zij geen kant op.
De kans op een doorbraak is wel zeer klein (tussen de één keer per 3000 en 30.000 jaar, mits de dijk op norm is gebracht). Kortom, een ultiem Nederlands vraagstuk: een kleine kans met grote gevolgen. Als Poldermolen dezelfde eisen als MRA zou krijgen, betekent dat: ‘Schuilen en evacueren (>2,0 meter en een kans tussen de één keer per 3000 en 30.000 jaar): Er moeten maatregelen getroffen worden om te evacueren in het geval van een overstroming en als de evacuatietijd te kort is om veilig te schuilen.’
De invulling kan, volgens diverse portalen, worden gevonden in uiteenlopende maatregelen, van noodpakketten tot terpen en reinwaterkelders. En juist daar wringt de schoen. Want wanneer is bij de oplevering een reinwaterkelder, een waterberging die een gebouw van drinkwater voorziet in noodsituaties, doelmatig? En wanneer “enkel” een noodpakket?
In Papendrecht staat 3,5 meter water in minder dan 4 uur
Mogelijke maatregelen
Wij dachten dit dilemma op te lossen door aan de ontwikkelaar drie ambitieniveaus voor te stellen met goed, beter, best (zie figuur 2). We stelden maatregelen voor als “Abonneren op de Hoogwater Mailservice” (goed), “energiebron op een droge verdieping” (beter) en, ja ook tot mijn spijt, een “reinwaterkelder” (best). Vanwege het gevoel van urgentie op deze locatie qua snelheid van de waterstijging en hoogte van de overstroming, adviseerden wij om ook om met dit pand koploper te worden.
Voorgestelde maatregelen
Echter, maatregelen als terpen, reinwaterkelders en drijvende woningen vragen een meerinvestering bij nieuwbouw die niet getuigt van realiteitszin. De maatregelen werken dermate kostenopdrijvend dat dit te veel invloed heeft op de betaalbaarheid van de woningen. Bovendien is het de vraag of dit doelmatig is voor een kans van één overstroming per 10.000 jaar. Dit moeten wij helderder hebben in Nederland, voordat we afgewogen keuzes kunnen maken. Papendrecht illustreert goed dat we dit nog niet helder hebben en dus ook nog niet overstromingsbestendig kunnen bouwen.
Gelukkig heeft de ontwikkelaar onze aanbeveling voor een reinwaterkelder niet opgevolgd.
Genomen maatregelen
Onbeantwoorde vragen
Het voorbeeld van Poldermolen staat niet op zich. Ook bij andere projecten worstelen we met vragen als:
- Gaan we het vloerpeil ophogen om schade te beperken voor een overstroming van 60 centimeter diep óf verhogen we “alleen” de elektriciteitspunten in de woning? (bij een project in Amsterdam);
- Gaan we de elektriciteitskasten verhogen voor een overstroming die één keer per 30.000 jaar voorkomt of accepteren we dit risico? (bij een school in Waddinxveen);
- Gaan we een extra schuillocatie creëren voor de buurt, zoals staat voorgesteld in Weerwoord? (bij een tender in Rotterdam);
- Willen we inzetten op gebouwmaatregelen ten behoeve van schuilen of evacuatie als het meer dan 48 uur duurt totdat de eerste waterdruppel is gearriveerd? (bij een gebiedsontwikkeling in Bodegraven)?
Op al deze vragen hebben we in Nederland nog geen duidelijk antwoord. Mijn conclusie: de huidige (ambitie)eisen met maatregelen zijn niet werkbaar en doelmatig. Het risico is vervolgens “we doen niks, ook als het echt nodig is”.
Concretere eisen noodzakelijk
Vanuit onze praktijkervaring stellen we voor om een programma van eisen op te stellen voor overstromingsbestendig bouwen, waarin concreter staat aangegeven wat het doel is van een maatregelen en waarin meer parameters worden meegenomen. De parameters zijn dan, naast vitaal en kwetsbaar, kans en diepte, ook aankomsttijd, evacuatietijd, kwetsbaarheid van de buren (maatschappelijke verantwoordelijkheid), de verwachte levensduur van het bouwwerk en toekomstige (ruimtelijke) ontwikkelingen.
Concretere eisen leiden tot minder en goedkopere maatregelen die wel uitvoerbaar zijn
De eisen mogen concreter worden geformuleerd, zodat helder is wat een verwachte oplossingsrichting is zonder direct een harde maatregel of merk voor te schrijven. Denk aan: “veilig schuilen op het dak” of “drinkwatervoorziening bij stroomuitval”.
Enkele voorbeelden om dit voorstel te verduidelijken:
- Bij een overstroming met een waterdiepte van meer dan 2,0 meter, een aankomsttijd van minder dan 12 uur en een kans kleiner dan één keer per 1000 jaar is het dak benaderbaar voor evacuatie vanuit de lucht, bijvoorbeeld via een dakraam of dakkapel (concreter).
- Bij een overstroming met een waterdiepte van meer dan 2,0 meter, een aankomsttijd van meer dan 12 uur en een lagere evacuatietijd zijn gebouwgebonden maatregelen niet nodig (versoepeling).
- Bij een overstroming met een waterdiepte van meer dan 2,0 meter, en een kans kleiner dan één keer per 10.000 jaar met een aankomsttijd van minder dan 8 uur wordt een evacuatiemogelijkheid gezocht in de omgeving. Een vlakke ruimte in het trappenhuis van tenminste 2 vierkante meter per persoon in een nabijgelegen appartementencomplex en een benaderbaar dak is daarbij voldoende (eis op basis van maatschappelijke verantwoordelijkheid).
- Bij een overstroming met een waterdiepte van 20 tot 50 centimeter en een kans van meer dan één keer per 1000 jaar wordt schade aan de elektriciteitsvoorziening in de woning en de buurt voorkomen (concreter).
Onze verwachting is dat de bovenstaande eisen leiden tot minder locaties waarbij dure maatregelen doelmatig zijn dan op basis van de huidige eisen. Het wordt helderder en duidelijker wanneer overstromingsbestendig bouwen echt nodig is en wat dat betekent. We schrijven geen onnodige maatregelen voor. De (water)adviseurs kunnen de maatregelen die echt nodig zijn binnen bouwprojecten makkelijker uitleggen, waardoor de slagingskans sterk wordt verhoogd. Het resultaat, een overstromingsbestendig Nederland, ook na 2050.
’Niet-doelmatige en niet-kostenefficiënte maatregelen vermijden’
Een reflectie door Ties Rijcken (ingenieur en waterveiligheidsdeskundige)
Merosch vraagt terecht aandacht voor de worsteling die het ervaart met overstromingsbestendig bouwen. Er heerst veel verwarring over. Deze verwarring heeft volgens mij drie oorzaken.
(1) Het idee om overstromingsbestendig te bouwen achter dijken met doorbraakkansen kleiner dan 1:1000 (dat geldt voor meer dan 95 procent van de verstedelijkte gebieden) is onwennig en onbekend. Verreweg de meeste gebieden in de wereld die gevoelig zijn voor overstromingen hebben overstromingskansen die veel groter zijn. Maar ook zij worstelen met wie wat moet doen. Het is immers notoir moeilijk om met kansen en risico’s om te gaan.
(2) Het idee om overstromingsbestendig te bouwen achter dijken met doorbraakkansen kleiner dan 1:1000 is te ingewikkeld. In Nederland is er tot nu toe een overzichtelijk model: de dijken bouwen we zo goed dat de kans op een overstroming zo klein wordt (kleiner dan 1:1000) dat men er binnendijks geen rekening mee hoeft te houden. Punt. Lekker simpel.
Als er toch een overstroming komt, is er de Wet tegemoetkoming schade bij rampen. Bovendien zullen we elkaar heus wel helpen, zoals altijd bij rampen. We wagen het er op. Maar zoals met veel dossiers in Nederland wordt beleid ingewikkelder naarmate we het object van het beleid beter begrijpen. Hoe verfijnder de gegevens over armoede, hoe verfijnder we armoede willen bestrijden met beleid op maat. Hoe verfijnder de gegevens over milieuvervuiling, hoe verfijnder het milieubeleid. Hoe verfijnder de ruimtelijke gegevens over overstromingen, hoe verfijnder het ruimtelijk overstromingsbeleid.
Het wordt er niet simpeler op, maar we hebben wat te doen. En in theorie is een verfijndere benadering efficiënter, zoals een verfijndere verbrandingsmotor uit de jaren 2020 veel zuiniger is dan een lompe verbrandingsmotor uit de jaren zestig.
(3) Het idee om overstromingsbestendig te bouwen achter dijken met doorbraakkansen kleiner dan 1:1000 is niet doelmatig en niet efficiënt. Als we geld zouden willen steken in risicoreductie kun je dat geld beter steken in het verlagen van de doorbraakkans van de dijk, dan in het verkleinen van de binnendijkse schade. Op een sigarendoos heb ik eens uitgerekend dat een euro geïnvesteerd in de dijk een factor 20 (voor de kleinste dijkringen) tot 10.000 maal efficiënter besteed geld is dan wanneer we die euro binnendijks op gebouwniveau neertellen. In opdracht van het ministerie van IenW heeft econoom Jarl Kind, een van de grondleggers achter de nieuwe dijkennormering van 2017, in juni 2024 uitgerekend dat voor een investering van circa 1 miljard euro per jaar het overstromingsrisico, dat zonder maatregelen zou oplopen van 3,7 miljard euro per jaar tot circa 37 miljard euro per jaar in 2050, gereduceerd wordt tot circa 0,25 miljard per jaar in het jaar 2050.
Voor een onbekend bedrag per jaar in extra binnendijkse bescherming zou het risico door binnendijkse maatregelen hooguit terug te brengen zijn tot 23 miljard euro per jaar (in plaats van 0,25 miljard euro met dijken). Kortom: een factor 100 minder ten opzichte van dijkversterking. Het is volstrekt onbegrijpelijk dat uitgerekend de Algemene Rekenkamer in haar recente advies over meerlaagsveiligheid niet met dergelijke getallen is gekomen, maar haar advies alleen op interviews heeft gebaseerd. Overigens is een vloerpeil van een paar decimeter boven de straat natuurlijk een prima idee los van de exacte kans dat er 10 of 20 centimeter op straat komt te staan, en dat geldt ook voor de hoogwater-mailservice en voor evacuatieplannen.
Er zijn nauwelijks maatregelen op gebouwniveau te bedenken die kosteneffectiever zijn dan dijkversterking
Het lijkt er op dat er in Nederland zo veel geld vloeit en er zo veel druk vanuit de beleidswereld is dat we binnendijks op gebouwniveau gewoonweg aan gevolgreductie willen doen, omdat we dat nou eenmaal willen. Merosch merkt dat in de bouwpraktijk.
Als we zeker weten dat we dat echt willen, is het zaak om daar duidelijke kaders voor te ontwikkelen, samen met de praktijk, zoals het ambitieuze Merosch. Het lijkt mij goed als die kaders gebaseerd zijn op kostenefficiëntie en doelmatigheid. Zoals gezegd zijn er nauwelijks maatregelen op gebouwniveau te bedenken die kosteneffectiever zijn dan dijkversterking, behalve extra bescherming van extreem vitale objecten zoals energiecentrales en datacenters.
Vooruit, verplichte dakramen (waaruit je kan ontsnappen bij een overstroming) boven een potentieel inundatiepeil vind ik nog wel oké, omdat dakramen hun geld alleen al wel waard zijn vanwege het daglicht. Als efficiëntie en doelmatigheid niet bepaald wordt in relatie tot dijkversterking, zou ik graag een onderbouwing willen zien van wat men dan onder efficiëntie en doelmatigheid verstaat. “Slimme functiecombinaties” (bijvoorbeeld de dakramen) zijn uiteraard interessant, en ook echt iets voor een slimme club als Merosch.
