Dr.ir. Shahid Suddle is onafhankelijk wetenschapper en interim regisseur/programmamanager veiligheid in de bouw bij grote aannemers, Rijkswaterstaat, Rijksvastgoedbedrijf en Gemeente Den Haag.
Nederland is al een van de dichtst bevolkte landen ter wereld, met 529 mensen per vierkante kilometer (CBS, 2023). Ruim negentig procent daarvan noemen we stedelijk en dat percentage zal de komende tijd nog wel iets kunnen stijgen, want we willen onze bevolkingsgroei opvangen en de woningbouwopgave concentreren in stedelijke gebieden. De open ruimte buiten onze steden willen we immers graag behouden, al is het maar voor de broodnodige recreatiebehoefte van de inwoners van die overvolle steden.
Dit artikel staat ROm februari 2025. ROm is het vakmagazine over ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren en bestuurders-politici in dat beleidsdomein. Voor informatie over abonnementen klik hier.
Stedelijke verdichting blijft mainstream in ons ruimtelijk beleid. Ook het huidige kabinet zet overwegend in op intensiever of meervoudiger benutten van de beschikbare ruimte. Hoger bouwen, optoppen, inbreiden, splitsen, functiecombinaties; het zijn allemaal mogelijkheden om mensen en hun activiteiten te concentreren. Het realiseren van vastgoed naast of zelfs boven (spoor)wegen en bij stations met passerend transport van gevaarlijke stoffen, zijn voorbeelden van toenemende veiligheidsrisico’s tijdens de gebruiksfase van de bebouwde omgeving, zie het proefschrift van de auteur (Suddle, 2004).
Externe veiligheid
Al ruim voor de veiligheidsstudie Spoorzone Dordrecht/Zwijndrecht (Wiersma et al., 2004) was bekend dat veiligheid belangrijk is bij binnenstedelijke projecten. Verdichten langs transportroutes van gevaarlijke stoffen levert veiligheidsrisico’s op voor mensen die zich in de omgeving van deze transportroutes bevinden. Dat zijn gebruikers van gebouwen, omwonenden, verkeersdeelnemers en mensen die in deze omgeving recreëren. Dit spanningsveld tussen transport van gevaarlijke stoffen en ruimtelijke ordening is het vakgebied van de externe veiligheid, dat in brede zin gaat over de risico's voor mens en milieu bij gebruik, opslag en vervoer van gevaarlijke stoffen. Ook de risico's die luchthavens geven, vallen onder externe veiligheid. Externe veiligheid is daarmee een van de aspecten van integrale veiligheid (bouwwerkveiligheid, bouwplaatsveiligheid en omgevingsveiligheid) om in de planstudie-, initiatief-, ontwerpfase rekening mee te houden.
Doordachte strategie met heldere kaders voor integrale veiligheid bij binnenstedelijke projecten hard nodig
De mate van verdichting bepaalt in stedelijke gebieden de hoogte van de veiligheidsrisico’s voor mensen die er wonen, werken en verblijven. Een risicoloze samenleving is simpelweg niet te realiseren. Het is daarom zaak veiligheidsrisico’s maatschappelijk verantwoord, acceptabel en aanvaardbaar te houden. In de praktijk blijkt dat veel veiligheidsrisico’s – zowel voor individuen als voor groepen mensen – zijn te minimaliseren met veiligheidsmaatregelen in het ontwerp en bij het gebruik.
Intensiever ruimtegebruik
Met maatschappelijke en demografische ontwikkelingen in het verschiet, denk aan meer mensen en kleinere huishoudens op een kleiner oppervlak, is het essentieel om een doordachte strategie te hebben met heldere kaders voor integrale veiligheid bij binnenstedelijke projecten.
Maatschappelijke ontwikkelingen
de energietransitie (als inzet elektrisch materiaal, zonnepanelen);
klimaatverandering (met als gevolg extreme weeromstandigheden);
renovatie & onderhoud van assets (infra en vastgoed);
zakkende gebouwen als gevolg van funderingsproblemen (435.000 gebouwen);
de grote bouwopgave (o.a. 100.000 woningen per jaar).
Demografische ontwikkelingen
vergrijzing van de maatschappij;
structureel tekort aan vakkundig (veiligheids)personeel;
inzet van arbeidsmigranten (taal en cultuur);
zzp-ering van de maatschappij (opkomst van eenmansbedrijven).
Neem de energietransitie. Technisch hoogwaardige systemen zijn hiervoor nodig in de bestaande omgeving en bouwwerken. Deze systemen introduceren hiermee vaak nieuwe en onbekende veiligheidsrisico’s voor mensen in deze omgeving. Zo is dat het geval bij het gebruik van elektrische voertuigen en elektrisch bouwmateriaal, de installatie van zonnepanelen, het realiseren van laadpalen in gebouwen of op de bouwplaats, het aanbrengen van warmtepompen en leidingen in de ondergrond (waar kabels en leidingen vaak onder spanning lopen). Zonder grondige risico-inventarisatie leiden deze verduurzamingsmaatregelen tot grotere veiligheidsrisico’s vooral tijdens de gebruiksfase van deze bebouwde omgeving. (Picchi et al., 2023).
Deze ontwikkelingen zetten de maatschappelijk acceptatie en aanvaardbaarheid van risico’s onder druk. De vuurwerkramp in Enschede (2000), het afbreken van balkons in Maastricht (2003), de cafébrand in Volendam (2005), ongelukken met de bediening van bruggen, de instorting van gebouwen door constructiefouten of als gevolg van aardbevingen in Groningen (2005-heden), de treinramp in Voorschoten (2023), het hijsongeluk in Lochem (2024), de ingestorte hellingbanen van de parkeergarage van het Sint Antonius Ziekenhuis in Nieuwegein, (bijna)ongelukken met gevaarlijke stoffen; ze hebben gezorgd voor soms grootschalige maatschappelijke ontwrichting, en altijd tot brede verontwaardiging over de rol van de overheid. Vaak leidt dat bij de overheid tot een hernieuwde inspanning om de bestaande regelgeving gehandhaafd te krijgen of nieuwe regels en beleidsrichtlijnen in te voeren.
Veiligheidsgeïntegreerd stedenbouwkundig ontwerp op bestemmingsplanniveau bij spoorlijnen: kwetsbare functies verder van de risicobron af projecteren. Beeld Bjorn Wylezich - iStock. com
Veiligheid in de Omgevingswet
Gelukkig biedt de Omgevingswet enig houvast hoe om te gaan met veiligheid bij stedelijke verdichting. Deze wet gaat in op maatschappelijke doelen: het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Bij het beschermen gaat het om het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Om deze doelen te bereiken, kent de wet instrumenten voor overheden, zoals de omgevingsvisie, het omgevingsplan, en algemene regels van het Rijk. Deze instrumenten kan de overheid gebruiken om beleid te maken op het gebied van (externe) veiligheid. Algemene regels om te voorzien in een bepaald beschermingsniveau staan in:
het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) als het gaat om regels voor burgers en bedrijven;
Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) als het gaat om regels voor overheden;
de regels over extra bouweisen staan in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Daarnaast bevat de Bbl regels over veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid van bouwwerken afhankelijk van de staat en het gebruik hiervan. Ook bevat de Bbl regels over het (veilig) uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden.
De toepassing van deze wetgeving vraagt een bepaalde deskundigheid van betrokkenen, zowel van ontwerpers, beleidsmakers, beheerders en handhavers, om met veiligheid te ontwerpen, zowel op buurt/wijk- als op gebouwniveau. Daarnaast is het van belang om de keten bedenken, bouwen, beheren scherp voor ogen te hebben om uitkomst te bieden bij stedelijke verdichting. Dit is nodig voor een veilige realisatiefase, een veilige gebruiksfase en een veilige sloopfase.
Het ontwerpen met veiligheid is de lacune binnen deze wetgeving. Stakeholders als de wetgever, het bevoegd gezag, de eigenaar van het bouwwerk, de opdrachtgever, de ontwerper, de bouwer/aannemer, de vakmensen en de gebruikers hebben allen een verantwoordelijkheid als het gaat om het borgen van veiligheid bij stedelijke verdichting.
Fictief voorbeeld van stedenbouwkundig ontwerp op basis van integrale veiligheid. Beeld Shahid Suddle
Extern veiligheidsinclusief ontwerpen
Bij extern veiligheidsinclusief ontwerpen zorg je ervoor dat gebruikers in de omgeving van risicovolle activiteiten zoals een transportroute met gevaarlijke stoffen daar tot op zekere hoogte veilig kunnen verblijven. Veiligheid is zogezegd een ontwerpvariabele gedurende het ontwerpproces.
Integreer en implementeer veiligheidsmaatregelen al in de ontwerpfase van elk project
Met de publicatie van het rapport Veiligheidsgeïntegreerd ontwikkelen, ordenen en ontwerpen (Suddle, 2007) dat in opdracht van het toenmalig ministerie van VROM in 2007 door SSCM b.v. is vervaardigd, is het veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen geïntroduceerd binnen het vakgebied van de externe veiligheid. Veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen is een methode die in de luchtvaart- en ruimtevaarttechniek wordt toegepast en is ontwikkeld door Stoop (1990): integreer en implementeer veiligheidsmaatregelen al in de ontwerpfase van elk project. Veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen voor externe veiligheid is deels gebaseerd op deze methode. Maar uit onderzoek bij meerdere projecten blijkt dat ontwerpen met externe veiligheid nog altijd in de kinderschoenen staat. De belangrijkste reden: er is bij ontwerpers weinig kennis voorhanden over het snijvlak van ruimtelijke ordening, civiele techniek, bouwkunde en chemische technologie, wiskunde (statistiek). Ze worden daar ook niet op voorbereid tijdens de opleiding.
Voorafgaand aan de Omgevingswet hadden we het Besluit transportroutes externe veiligheid (VROM, 1 april 2015). Daarin staat het concept van veiligheidsgeïntegreerd ontwikkelen, ordenen en ontwerpen centraal: hoe om te gaan met onder meer de functionele indeling van de ruimte tussen de transportas en de bebouwing. Ook staat daarin met welke aspecten ruimtelijke ordening en rampenbestrijding rekening moeten houden om (externe) veiligheid in een vroeg stadium mee te nemen in het (ontwerp)proces. Dat ging dan bijvoorbeeld over “veiligheidsbewust bestemmen van locaties” en “veiligheidsbewust invullen van bestemde locaties”.
In dit VROM-rapport (Suddle, 2007) is zogezegd een model gemaakt voor veiligheidsgeïntegreerd ontwikkelen, ordenen en ontwerpen. Het model geeft inzicht in de keuzes – sturingsmogelijkheden – die overheden op alle schaalniveaus van de gebiedsindeling (regio/stad, wijk en gebouw) hebben om veiligheidsgeïntegreerd ontwikkelen, ordenen en ontwerpen daadwerkelijk toe te passen.
In de alledaagse werkelijkheid constateer ik dat ontwerpen in relatie tot een veilige omgeving voor ontwerpers, civiel ingenieurs en architecten onbekend terrein is, ook omdat heldere kaders hiervoor ontbreken. Dit geldt op wijkniveau vanuit een stedenbouwkundig of landschaparchitectonisch perspectief, en op gebouwniveau vanuit een ontwerptechnische insteek.
Fictieve praktijkcasus
Ter illustratie wil ik een fictieve casus beschrijven, waarin stedelijke verdichting plaatsvindt aan een spoortracé met gevaarlijke stoffentransport. Zonder in detail te treden over de specifieke risico’s kijken we naar de mogelijke maatregelen in de directe omgeving van deze risicobron om de gevolgen van een incident met gevaarlijke stoffen te beperken.
In het oorspronkelijke plan zijn drukbezette stedelijke activiteiten zoals kantoren, woontorens en een congreszaal, pal naast het spoor gepositioneerd. De activiteiten met een lage bezettingsgraad zijn relatief ver van het spoor gepland. Dit is uiteraard in tegenspraak met de veiligheidsgeïntegreerde stedelijke ontwikkeling, zoals beoogd in het VROM-rapport Veiligheidsgeïntegreerd Ontwikkelen, Ordenen en Ontwerpen uit 2007 (Suddle, 2007).
Verantwoord verdichten in stedelijk gebied kan mits dat gebeurt met veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen
Vooral bij ongelukken die kunnen gebeuren met ontplofbare stoffen en brandbare vloeistoffen doet het functionele stedenbouwkundige ontwerp er veel toe. Daarom zijn in het definitieve stedenbouwkundig plan de activiteiten met een hoge bezettingsgraad zo ver mogelijk van het spoor gepositioneerd. De activiteiten met een lage bezettingsgraad liggen nu grenzend aan het spoor en zijn voorzien van een extra groenlaag met bomen, als buffer voor de achterliggende bebouwing. Daarnaast zijn in het stedenbouwkundig plan waterlopen geïntegreerd, die gebruikt kunnen worden als bluswater voor de hulpdiensten. Ook maken matrixverkaveling en extra ontsluitingswegen een betere bereikbaarheid voor hulpdiensten mogelijk en worden vluchtroutes voor mensen mogelijk gemaakt in geval van een dergelijk scenario. Tenslotte fungeert het parkeerterrein (inclusief garage) als schuilplaats voor het achterliggende congrescentrum.
De casus laat zien dat er kansen liggen om verantwoord te verdichten in stedelijk gebied mits dat gebeurt met veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen. De Omgevingswet biedt daar algemene regels voor. Het is nu zaak om deze in de concrete praktijk van gebiedsontwikkelingen nabij risicovolle activiteiten beleidsmatig handen en voeten te geven. Voor ontwerpers is het zaak om die beleidsmatige handvatten in nauwe samenspraak met betrokken overheidsfunctionarissen mee te nemen in de plannen en de bouwtekeningen.
Mijn stelling: integrale veiligheid – bestaande uit de veiligheidsdomeinen bouwwerkveiligheid, bouwplaatsveiligheid en omgevingsveiligheid – moet altijd integraal worden meegenomen bij binnenstedelijke verdichtingsopgaven. Dit geldt bij uitstek voor de externe veiligheid.
Alhoewel er met de intreding van de Omgevingswet al meer interactie is tussen de veiligheidsdomeinen, kan de geïntegreerde en integrale aanpak voor veiligheid prominenter terugkomen bij binnenstedelijke verdichtingsopgaven. Dit vereist een proactieve aanpak van betrokken stakeholders.
