Archeologisch onderzoek als onderdeel van gebiedsontwikkeling, Rijswijk Buiten, Gemeente Rijswijk. Beeld The Missing Link

Boudewijn Goudswaard is sinds 2000 directeur van het erfgoedadviesbureau The Missing Link. Dit artikel kwam tot stand met dank aan Wim De Baere, Riemer Knoop, Henk van de Velde, Marten Verbruggen en Kees van Wieringen

Dat alleen marktwerking archeologisch veldonderzoek onder druk zet, kan niet kloppen. In elke markt is concurrentie op zowel kwaliteit als prijs, zelfs in een gesubsidieerde omgeving. Concurrentie verbetert immers de prijs/prestatie-verhouding en biedt afnemers meer keuzemogelijkheden. Maar de huidige hoge druk op de prijs belemmert over de hele linie van de archeologische veldwerkbranche nou juist dat mechanisme. Er blijft te weinig ruimte over voor productontwikkeling en marktconforme salariëring. Er moet dus iets anders spelen.

De kern van de zaak

Als bijkomende oorzaak wordt ook wel op de onwil van opdrachtgevers gewezen om een fair price te betalen. Het archeologisch product zou niet relevant voor hen zijn. Maar ook dat lijkt onwaarschijnlijk. Ontwikkelaars betalen namelijk wél marktconforme prijzen voor andere werkzaamheden die evenmin onderdeel zijn van hun primaire proces, zoals onderzoek naar bodemkwaliteit, ecologie of financiering van bovenwijkse voorzieningen. De markt bepaalt de prijs daarvoor, de ontwikkelaars betalen op basis van de toegevoegde waarde. Zij zien dat archeologisch onderzoek behalve een wettelijke verplichting ook bron van inspiratie is voor de inrichting van de leefomgeving. Die kan er een aanmerkelijk grotere aantrekkingskracht mee krijgen. Zo’n waardentoevoeging zou dus het oogmerk van archeologische veldwerkprojecten moeten zijn. Dat dit doorgaans niet het geval is, vormt dan ook de kern van het probleem.

Waardentoevoeging zou het oogmerk van archeologische veldwerkprojecten moeten zijn

Uitleg bij archeologische vondsten bij Rijswijk Buiten. Beeld The Missing Link

Contracteren op bestek

Het is de manier waarop contractvorming tot stand komt die voor de prijsdruk zorgt. De invoering van het Verdrag van Malta verplichtte tot archeologisch (voor)onderzoek en het sparen van erfgoed in de bodem; beide op kosten van de verstoorder. Daar was echter geen ervaring mee en evenmin waren er kwaliteitsnormen of was er sprake van regulering. Het vergunningenstelsel dat er was stelde vooral opleidingseisen.

In die ontluikende markt hebben marktpartijen maar heel geleidelijk de stap gezet van dit onderzoek zien als inspanningsverplichting naar het meenemen als productoutput volgens algemeen gedragen normen – nu geborgd in de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA).

De manier van contracteren was ronduit ouderwets. Centraal stond een bestek met verplicht te produceren hoeveelheden concrete output, in de vorm van vondsten en analyses. Er was vrijwel geen koppeling met een onderliggende vraagstelling of ideevorming over het verleden. Later is wel geprobeerd die relatie te herstellen met een programma van eisen (PvE) vanuit de gemeentelijke overheid. Maar dat is niet gelukt. Allerlei contractverantwoordelijkheden van de opdrachtgever worden verward met eisen en vragen van de overheid. Een bestek als outputcontractvorm mag opdrachtgevers dan enige zekerheid bieden, voor het cultuurhistorische vakgebied is het zeker niet optimaal, evenmin als voor de opdrachtgevers zelf zolang die er niet in betrokken zijn.

Output- of inputsturing

Want zolang de archeologische vraagstelling onduidelijk is (wat wil ik weten?) en weinig relatie heeft tot de offertevraag (wat moet ik doen?), is de meerwaarde van het onderzoek hoogstens een toevalstreffer. Rollen lopen door elkaar en van een gezamenlijk onderzoekontwerp is geen sprake. Bovendien leidt een vage vraag (‘wat zit er?’) tot een algemeen lijstje met allerlei te verwachten soorten vondsten. Het gaat dan niet meer om de vraag wat je echt wilt weten (‘welke bijdrage levert wat er mogelijk zit aan onze kennis en beleving?’) maar om welke uitvoerder de laagste prijs biedt.

Een vage uitvraag (‘wat zit er?’) leidt tot een algemeen lijstje met allerlei te verwachten soorten vondsten

Een analogie met politiewerk maakt dat duidelijk. Je kunt een corps verplichten om per dag minimaal honderd verkeersboetes uit te schrijven (output). Maar vraag je in plaats daarvan hoe ze de verkeersveiligheid kunnen helpen verbeteren (input), dan komen ze waarschijnlijk met veel effectievere ideeën. Er zijn andere manieren bekend van contractvorming (zie expertisecentrum aanbesteden PIANOo ‘inkoop archeologie’), maar die worden nog te weinig gebruikt.

Projectfasen en samenspel

Net als bij projecten in andere branches bestaan bij archeologisch veldonderzoek drie fasen in het definiëren van een project: eisen formuleren, onderzoek ontwerpen en dat realiseren of uitvoeren. Voor iedere fase of combinatie daarvan worden op basis van een offertevraag doorgaans een of meer marktpartijen ingeschakeld. De kern van de offertevraag en van het uiteindelijke contract is de vraagspecificatie op basis van het PvE van het bevoegd gezag. Die bevat de inhoudelijke en contractuele omschrijving van het te leveren werk, met allerlei administratieve bepalingen.

Hoe het onderzoekontwerp en dus de uiteindelijke offertevraag aan de markt eruit gaat zien, wordt beïnvloed door meerdere partijen. Bij de start van het project is de opdrachtgever integraal verantwoordelijk voor de definitie van het eindproduct. Bij de definitie van de projectscope zijn er echter meerdere partijen die aan het eindproduct eisen en wensen moeten of mogen opleggen. Naarmate het project vordert neemt die invloed af.

De inhoud van de offertevraag aan de markt is afhankelijk van twee variabelen, naast de wettelijke aanbestedingseisen. Welke partijen worden bij de formulering van het eindproduct en de vraagspecificatie betrokken? En op welk moment in het proces gebeurt dat?

Zo’n partij is bijvoorbeeld de gemeente die, vanwege het publieke belang van zorg voor onvervangbare historische bronnen, het PvE ondertekent. Ook de door alle partijen in de SIKB afgesproken kwaliteitsnorm (KNA) voor bodemingrepen speelt een rol. SIKB staat voor Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer, een netwerkorganisatie waarbinnen overheid en bedrijfsleven samen praktijkgerichte kwaliteitsrichtlijnen maken voor bodem, water, archeologie. Verder kunnen afnemers als archeologische wetenschappers en toekomstige gebruikers van het projectgebied wensen en eisen inbrengen.

Tot slot moet ook de beoogde uitvoerder van het project vanuit zijn expertise kunnen aangeven wat de meest effectieve en efficiënte manier is om de wensen en eisen te realiseren. Het is nu de kunst om deze set van uiteenlopende eisen in een onderzoekontwerp met elkaar in balans te brengen. Dat kan het beste in een samenspel tussen stakeholders. De mate waarin dat gebeurt is afhankelijk van de projectfase (Fig. 1).

Figuur 1: Projectfasen en contractmomenten bij traditionele uitvoering van archeologisch veldonderzoek

Integrale kijk

Als we de drie meest voorkomende vormen van contractering op een rij zetten, blijkt dat alleen het bouwteam kan zorgen voor die integrale kijk naar ruimtelijke opgaven en vroege bepaling van archeologische uitgangspunten.

Bij de traditionele vorm van contractering formuleren opdrachtgever (en adviseur) samen de offertevraag die ze als een gespecificeerd “bestek” op de markt brengen. Pas in de laatste fase is er contact met uitvoerders. Hun expertise met de inhoudelijke en technische uitvoerbaarheid blijft daardoor onbenut. Ook andere partijen kunnen in eerdere fasen geen wensen of eisen inbrengen. De offertevraag bij deze contracteringsvorm is doorgaans vaag.

Met Design & Construct maakt de uitvoerende partij op basis van de wensen en eisen van de opdrachtgever zowel een ontwerp als een voorstel om dat risicodragend uit te voeren. Zijn technische kennis en knowhow worden hier wel benut, maar de vraagspecificatie gaat niet noodzakelijk in op de onderliggende problematiek of de potentiële meerwaarde (kennis, beleving).

Dat maakt het lastig om een tender te winnen: je moet de laagste prijs offreren en tegelijk een ontwerp bedenken dat de meest efficiënte uitvoering waarborgt. Met een kleine kans op succes is hier vaak sprake van verspilling van investering en creativiteit. Om dat risico af te dekken wordt daarom vrijwel alles uitgevraagd wat er maar binnen het raamwerk van de KNA (de “minimumkwaliteit”) gedaan kan worden. De potentiële aannemers maken vervolgens voor iedere bestekpost de laagst mogelijke inschrijfprijs.

Figuur 2: Drie vormen van contracteren. De steeds vroegere contractering van marktpartijen in de drie modellen leidt tot integralere processen, een scherper afgebakend product en meerwaarde voor alle stakeholders.

In een bouwteam bepalen opdrachtgever, adviseur en uitvoerders binnen het beschikbare budget samen de eisen, de vraagspecificatie en het PvE
 

Werken met een bouwteamconstructie betekent dat opdrachtgever, adviseur en uitvoerders binnen het beschikbare budget samen de eisen, de vraagspecificatie en het PvE formuleren (deze vorm is bekend uit de bouw, vandaar de naam). De uitvoerder doet al in de ontwerpfase van het project mee. Een bouwteamconstructie is een uitbreiding van de Design & Construct-aanpak, maar verlegd naar de vroegste fase van het proces. De eisen voor selectie en gunning moeten dan al wel zijn gedefinieerd. De onderzoeksvraag en -strategie worden binnen een in de GREX opgenomen raming, op basis van de beschikbare kennis en knowhow van alle partijen geformuleerd. Wat wil je wel en niet weten? Hoe kan dat het beste onderzocht kan worden?

Een ontwerpend onderzoek, waarbij iedere deelnemer medeverantwoordelijk is voor een eindresultaat, is vervolgens nodig om de relatie tussen vraagspecificatie en de gewenste output expliciet te maken. Die afbakening maakt gerichter onderzoek mogelijk, dat direct kan worden doorgerekend.

Proportionele archeologie

Kortom, in plaats van alle gerechten uit het kookboek (de KNA) te maken, bereidt “de kok” alleen die gangen die beantwoorden aan de trek in specifieke kennis, zoals vervat in de vraagspecificatie. Die focus leidt tot “proportionele” archeologie, tegen een reële prijs. Dat stopt de race to the bottom. Omdat er daarnaast integraal moet worden samengewerkt, besluiten genomen en kennis gedeeld, verbetert het risicobeheer, wat tot kostenbesparingen voor alle partijen leidt en tot meer flexibiliteit in de formulering van het – gewenste – eindproduct.