Hoe je naar rapportages kijkt, hangt af van hoe je in de wedstrijd zit. Dat bleek eerder dit jaar toen minister Mona Keijzer haar reguliere voortgangsbrief aan de Eerste en Tweede Kamer schreef over de werking van de nieuwe wetgeving. We leven wat dat betreft in een land van believers en sceptici. Waar de eerste groep elk positief signaal oppikt om het succes van de stelselwijziging breed uit te meten, heeft de tweede groep altijd wel wat te mekkeren onder het motto “het was niks, het is niks en het zal ook nooit wat worden”. Opmerkelijk is dat sommige van onze concullega’s bij de vakmedia vooral in die negatieve sentimenten meegaan. Daarover ging een eerder commentaar op deze plek (Beeldvorming, belangen en feiten, ROmagazine april 2025).
Veelal beleidsarme omzetting
In haar rapport constateert de evaluatiecommissie dat gemeenten, provincies en waterschappen de nieuwe wetsinstrumenten in het eerste jaar Omgevingswet vooral beleidsarm hebben toegepast. Dat betekent dat zij hun bestaand beleid ongewijzigd hebben voortgezet bij het gebruik van de nieuwe wetsinstrumenten. De evaluatiecommissie noemt dat zelf ook ‘begrijpelijk’, gezien de omvang van de stelselwijziging. Dat overheden überhaupt de vereiste aanpassingen van de Omgevingswet hebben kunnen doorvoeren ondanks een capaciteitstekort, vindt de commissie een knappe prestatie.
Mogelijkheden van nieuwe stelsel, zoals de inzet van decentrale omgevingswaarden of maatwerkvoorschriften, nog nauwelijks zijn benut
Tegelijkertijd betekent de overwegend beleidsarme omzetting dat nieuwe mogelijkheden die de wet biedt, zoals de inzet van decentrale omgevingswaarden of maatwerkvoorschriften, nog nauwelijks zijn benut. Het opnemen van dergelijke regels in de omgevingsverordening, de waterschapsverordening en het omgevingsplan, zou moeten bijdragen aan meer decentrale bestuurlijke afwegingsruimte en lokaal maatwerk. Veel van de onderzochte gemeenten blijken echter nog niet te werken met maatwerkvoorschriften. Ook zijn er nog nauwelijks ervaringen opgedaan met het hanteren van decentraal afwijkende omgevingswaarden, die soepeler of juist strenger zijn dan de omgevingswaarden van het Rijk. Maar het is volgens de evaluatiecommissie nu tijd voor een volgende stap, waarbij de rijkdom van het instrumentarium tot wasdom kan komen bij het aanpakken van de complexe vraagstukken in de fysieke leefomgeving. Een terechte oproep.
BOPA’s belemmering voor samenhangende aanpak
De evaluatiecommissie benoemt vier fundamentele aandachtspunten die het goed functioneren van de wet belemmeren.
Samenhang. Een belangrijke belofte van de Omgevingswet was dat beleid voor de leefomgeving integraler en gebiedsgerichter zou worden. Tot op heden krijgt dit verbeterdoel van de wet nog onvoldoende zijn beslag. Dat kan in dit eerste jaar begrijpelijk zijn, maar de commissie heeft zorgen hoe dit zich de komende jaren gaat ontwikkelen. In de praktijk blijkt bijvoorbeeld dat gemeenten vooral gebruikmaken van de zogeheten BOPA – de buitenplanse omgevingsactiviteit – om snel vergunningen te verlenen buiten het omgevingsplan om. Hoewel dit juridisch toelaatbaar is, waarschuwt de commissie dat dit op termijn de samenhang in beleid ondermijnt. Door de versoepeling van de ‘onlosmakelijke samenhang’ kunnen initiatiefnemers gefaseerd aanvragen indienen, wat risico’s oplevert voor de integraliteit van besluiten.
Veelheid aan BOPA's kan samenhang in beleid voor de fysieke leefomgeving ondermijnen
Participatie. Een tweede pijnpunt is de participatie van burgers en belanghebbenden. De wet laat veel ruimte voor eigen invulling, maar dat leidt in de praktijk tot onzekerheid. Gemeenten en initiatiefnemers weten vaak niet goed wat er van ze wordt verwacht. De commissie waarschuwt dat gebrekkige participatie het draagvlak voor plannen kan ondermijnen en tot vertraging kan leiden.
Slagkracht decentrale overheden. De evaluatiecommissie spreekt van een ‘gebrek aan slagkracht’ bij decentrale overheden. Gemeenten en provincies kampen met een zware uitvoeringslast. De invoering van de Omgevingswet komt bovenop personeelstekorten en een stijgende werkdruk door andere ruimtelijke opgaven.
Uitvoering VTH-taken. De vierde zorg betreft de uitvoering van taken op het gebied vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Door de verschuiving van vergunningplichten naar algemene regels en specifieke zorgplichten, komt er meer druk op toezicht en handhaving. Tegelijk vraagt lokaal maatwerk om meer gespecialiseerde kennis bij omgevingsdiensten. De commissie voorziet problemen, zeker wanneer gebiedsontwikkeling complexer wordt.
‘Implementatiehulp’ gaat door
Een belangrijk knelpunt blijft het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), dat door veel gebruikers als niet gebruiksvriendelijk wordt ervaren. Hoewel de minister in haar voortgangsrapportages afgelopen jaar aangeeft dat het systeem technisch stabiel draait, erkent ook zij dat verbeteringen nodig zijn in taalgebruik, toegankelijkheid en ICT-oplossingen. Het programma STOER moet overbodige regels schrappen en bijdragen aan meer gebruiksgemak, met name bij woningbouw.
Waarom worden de evaluatie en adviezen van de commissie pas na tweeëneenhalve maand gedeeld met parlement en samenleving?
Minister Mona Keijzer onderschrijft de meeste conclusies en omarmt de adviezen van de evaluatiecommissie, schreef ze half april in haar begeleidende brief aan de Eerste en Tweede Kamer. Op zich is het opmerkelijk dat ze het reflectierapport, dat zij al eind januari had gekregen pas twee-en-een-halve maand later deelt met het parlement. Als we ook nog bedenken dat het onderzoek van de evaluatiecommissie naar de toepassing van het omgevingswetinstrumentarium in wezen alleen het eerste half jaar van 2024 beslaat, toen gemeenten voornamelijk nog met ‘oud beleid’ bezig waren, dan dringt de vraag zich op hoe actueel het beeld is dat wordt geschetst.
De minister heeft inmiddels toezeggingen gedaan om bijvoorbeeld gemeenten nog tot 1 januari 2029 te blijven ondersteunen met ‘implementatiehulp’. Ook al valt het toezicht op de VTH als systeem buiten haar directe verantwoordelijkheid – dat ligt bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat – monitort haar eigen ministerie de impact van de Omgevingswet op uitvoeringspraktijken zoals vergunningverlening. Dit jaar worden de eerste financiële effecten gemonitord via de zogeheten Integrale Financiële Evaluatie, waarvan de uitkomsten worden meegenomen in interbestuurlijke gesprekken. De minister blijft benadrukken dat de Omgevingswet een noodzakelijke en waardevolle modernisering van het omgevingsrecht is. Tegelijk ziet ze de uitvoering, gebruiksvriendelijkheid en bestuurlijke capaciteit als blijvende aandachtspunten.
