De Ontwerp-Nota Ruimte krijgt lof voor haar inhoudelijke kwaliteit en hernieuwde nationale regie, maar roept tegelijk scherpe vragen op over politieke keuzes en uitvoerbaarheid. Tijdens de presentatie van de bevindingen bij de Ruimtedialoog vandaag schetsten PBL-directeur Marko Hekkert en DG Ruimte Marjolein Jansen hoe groot de ruimtelijke opgaven zijn én hoe lastig het wordt om de samenhang in de uitvoering vast te houden.
Ambtelijk hoogstandje
De Ontwerp-Nota Ruimte biedt goede uitgangspunten om de complexe uitdagingen van woningbouw, energie, water en natuur aan te pakken, maar verdere uitwerking is nog nodig. Dat concludeert het PBL op basis van een grondige analyse, op verzoek van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Dat de ontwerpnota interdepartementaal is opgesteld én gedragen getuigt van bestuurlijke ambitie, onderlinge samenwerking en een gedeeld besef van urgentie. Marko Hekkert noemt de Nota Ruimte ‘iconisch’ omdat het Rijk na jaren weer expliciet regie neemt op ruimtelijke ordening. De veronderstelling dat ‘Nederland af was’, is volgens hem ingehaald door nieuwe opgaven: woningbouw, energietransitie, defensie, klimaatadaptatie en natuurherstel vragen allemaal opnieuw en tegelijk om ruimte. Daarmee is de Nota volgens Hekkert geen luxe, maar een noodzaak. De PBL-directeur spreekt van een ‘ambtelijk hoogstandje’, met sterke sectorale analyses en een heldere ordening van thema’s als water en bodem, landbouw en natuur, economie en energie, en wonen en bereikbaarheid. Ook de ruimtelijke differentiatie via de VISTA-strategie (versterken, initiëren, stimuleren, transformeren, accommoderen) noemt hij verstandig, omdat die recht doet aan regionale verschillen.
Alles gericht op meer ruimtegebruik, maar het kan ook efficiënter
Integraliteit kan beter
Tegelijkertijd waarschuwt Hekkert dat goede analyses niet automatisch leiden tot goede besluiten. ‘De bal ligt op de stip, maar het doelpunt moet nog worden gemaakt.’ De grote lacune zit volgens hem in het expliciet maken van de samenhang tussen sectoren. In de Ontwerp-Nota Ruimte wordt terecht geconstateerd dat ruimte schaars is, maar tegelijkertijd roept het Rijk om meer plek voor zowel wonen, bedrijven, defensie en energie. De vraag of het met minder kan wordt nauwelijks gesteld. Het is essentieel de bestaande ruimte efficiënter te gebruiken, adviseert het PBL, en beter te onderbouwen waar meer nodig is. Wat gebeurt er als woningbouw, natuur, landbouw en energieclaims over elkaar heen worden gelegd? Waar ontstaan fricties, en waar liggen meekoppelkansen? Juist daar zijn volgens het PBL scherpe politieke keuzes onvermijdelijk.
‘De bal ligt op de stip, maar het doelpunt moet nog worden gemaakt’
Neem de woningbouwopgave. Die in de ontwerpnota nog niet goed verbonden met andere belangrijke aspecten van stedelijke ontwikkeling, zien de PBL-onderzoekers. 'Het Rijk zet in op woningbouw in regio’s waar de bevolkingsontwikkeling historisch gering was en de vraag naar woningen relatief laag', zegt David Hamers, programmaleider bij het PBL. 'Dat is riskant. Woningbouw moet aansluiten bij de vraag. Mensen hebben woningen nodig met werk, recreatiemogelijkheden en voorzieningen onder bereik.'
Ook ziet het PBL dat ruimtelijke ontwikkelingen stuk dreigen te lopen op een gebrekkige energie- en drinkwatervoorziening of stikstofproblemen. Dat zijn allemaal noodzakelijke voorwaarden voor succesvolle stedelijke ontwikkeling, die de definitieve Nota Ruimte sterker zouden maken. Opwekking van energie en nieuwe hoogspanningsverbindingen hebben ruimte nodig. Nieuwe tracés vragen niet alleen om een goede inpassing in het bestaande landschap, maar vormen ook het nieuwe landschap, doordat ze toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen sturen. Dat vraagt om een betere afstemming tussen de energieplanning en ruimtelijke ordening, aldus het PBL. Het is van belang dat het Rijk aangeeft waar energie-infrastructuur wonen en bedrijvigheid moet ondersteunen en waar niet. En: het Rijk maakt in de ontwerpnota wel duidelijk dat woningbouwlocaties beter bestand moeten zijn tegen wateroverlast, overstroming en bodemdaling, maar deze voorwaarden moeten nog doorwerken in de keuze van de voorgestelde woningbouwlocaties.
Onvoldoende aandacht voor herstel natuur en waterkwaliteit
Op het vlak van natuur en landbouw constateert het PBL dat het Rijk geen ruimte maakt voor de extra natuur die nodig is om de natuurdoelen te bereiken. Ook voor de noodzakelijke verbetering van de waterkwaliteit ontbreekt het besef dat de tijd dringt; de ruimtelijke ingrepen die daarvoor nodig zijn blijven in de ontwerpnota nog onderbelicht. Hekkert noemt expliciet landbouw en natuur: landbouw legt het grootste ruimtebeslag, terwijl natuurversterking extra ruimte vraagt om vastgelopen dossiers, zoals stikstof, vlot te trekken. Ook het afzwakken van ‘water en bodem sturend’ noemt hij risicovol, gezien de toenemende klimaatimpact in de kwetsbare delta Nederland.
Van belang dat het Rijk aangeeft waar energie-infrastructuur wonen en bedrijvigheid moet ondersteunen en waar niet
'Nederland staat voor grote uitdagingen in de leefomgeving. Dit vergt een duurzame inrichting van het land. Doordat eerdere kabinetten de Rijkssturing op het ruimtelijke domein hebben afgebouwd, zijn belangrijke keuzes op de nationale schaal uitgesteld. Decentrale overheden en maatschappelijke partners hebben kaders nodig om hun beleid af te stemmen', stelt ook Hamers. 'De inzet van deze Ontwerp-Nota Ruimte om weer actief te sturen op de kwaliteit van de leefomgeving en het ruimtegebruik van diverse sectoren beter op elkaar af te stemmen zien we als heel positief. Verder uitwerken van deze brede aanpak in de definitieve Nota is essentieel om de complexe problemen van Nederland effectief aan te pakken.'
Leidende principes
Een ander aandachtspunt is omgaan met onzekerheid. De Nota Ruimte kiest voor een middenscenario, maar volgens Hekkert vraagt robuust beleid juist om het expliciet meenemen van hoge en lage scenario’s voor bevolkingsgroei en economie. Ruimtelijke keuzes werken immers decennialang door. Adaptiviteit is nodig, zonder dat beleid wispelturig wordt. PBL-directeur Hekkert pleit voor het verder aanscherpen van leidende principes. Niet ‘afwentelen voorkomen’, maar expliciet maken wie baten en lasten dragen en of dat rechtvaardig is. Ook duurzame ontwikkeling zou volgens hem nadrukkelijker als toetssteen kunnen fungeren, waarbij economie, leefomgeving en sociale kwaliteit in balans worden gebracht.
Centraal-decentraal
DG-Ruimte op het ministerie van VRO Marjolein Jansen onderschrijft de lof voor het ambtelijk vakmanschap, maar benadrukt dat politieke legitimatie cruciaal blijft. ‘Het is niet alleen technisch of technocratisch.’ Ze waarschuwt voor de schijnbare maakbaarheid van kaarten en schema’s: mensen laten zich niet eenvoudig sturen in waar zij wonen en werken.
'De Nota Ruimte is geen bestemmingsplan voor Nederland, maar moet wel doorwerken in regionale en lokale besluiten'
De grootste uitdaging ziet Jansen in de uitvoering. De Nota Ruimte is geen bestemmingsplan voor Nederland, maar moet wel doorwerken in regionale en lokale besluiten. Een uitgewerkte uitvoeringsagenda ontbreekt bewust; die moet samen met medeoverheden, bedrijfsleven en samenleving worden ontwikkeld. Daarbij staat de vraag centraal hoe regie wordt gevoerd: via regels, geld, instructies of via gebiedsgerichte samenwerking en ontwerpend onderzoek.
Samenhang bewaren
Jansen deelt de zorg dat in de uitvoering sectorale reflexen snel terugkeren. De druk op woningbouw, stikstof en energie kan ertoe leiden dat integraliteit uit beeld raakt. Volgens haar is het essentieel dat overheden zich bewust blijven van de consequenties als keuzes afwijken van het integrale kader. Tegelijkertijd pleit zij voor het slaan van duidelijke piketpalen. Adaptiviteit mag niet ontaarden in besluiteloosheid. Nationale belangen, zoals energie-intensieve clusters, vragen om explicitering: wat betekent ‘nationaal belang’ in de afweging tussen wonen, economie, natuur en veiligheid?
