‘Er zitten allerlei mechanismen in het fiscale beleid die ertoe leiden dat grondeigenaren hun geld opnieuw in grond steken. Daarmee schiet de overheid zichzelf in de voet’, zegt Krijn Poppe, Rli-raadslid en commissievoorzitter van het advies Grond voor verbetering en mede-eigenaar van een akkerbouwbedrijf. ‘Ruimte is schaars, en dat zie je terug in hoge grondprijzen. Dat verrast niet. Maar dat het overheidsbeleid die prijzen verder opstuwt, vonden wij wel schokkend.’

Met het advies wil de Rli de rol van de grondmarkt beter zichtbaar maken in het brede debat over het landelijk gebied. Die speelt volgens de raad een grotere rol in het vertragen van ontwikkelingen dan tot nu toe wordt erkend. Natuurdoelen blijven achter, woningbouw komt moeilijk van de grond, en ook sociaaleconomisch raakt het platteland achterop. Tegelijkertijd is landbouwgrond nodig voor meerdere opgaven, terwijl de werking van de grondmarkt daarin nauwelijks wordt meegenomen.

Beleid werkt prijsopdrijvend

Een belangrijk knelpunt zit volgens Poppe in het gebruik van stoppersregelingen. Boeren die hun bedrijf beëindigen, houden vaak een substantieel bedrag over. ‘Het is dan fiscaal gunstig om dat geld in grond te steken, in plaats van in aandelen of vastgoed. Voor die boer is dat rationeel gedrag, maar het drijft de grondprijs verder op.’

Daarbij ontstaat volgens Poppe een loterijeffect: ‘Een boer die aan een projectontwikkelaar verkoopt, krijgt een fors bedrag en koopt daarmee elders weer grond. Dat maakt het voor anderen moeilijk om uit te breiden of te extensiveren.’

De Rli wijst erop dat ontwikkelwinsten nu bij enkelen terechtkomen, terwijl in dezelfde gebieden geen middelen meer beschikbaar zijn voor natuur- of klimaatmaatregelen. ‘Zonde dat je uit die waardesprong geen planbaten afroomt om de rest van het gebied mee te financieren.’

Zo’n planbatenheffing is volgens Poppe een aanvullend instrument dat kan werken, ook al is die niet opgenomen in het coalitieakkoord en is demissionair minister Keijzer (VRO) geen voorstander. Ze stelt dat er voldoende bestaande mogelijkheden zijn. Poppe beaamt dat, en pleit voor meer bestuurlijke durf om die ook daadwerkelijk toe te passen.

‘Er zijn in het landelijk gebied veel mogelijkheden, van wettelijke herverkaveling tot het instellen van een voorkeursrecht. Maar er heerst veel schroom om dat te gebruiken.’

Herziening fiscale prikkels

Er zijn meer maatregelen die aangepast moeten worden, stelt het Rli. Belastingvrijstellingen rond landbouwgrond zouden geleidelijk afgebouwd moeten worden, zegt Poppe. ‘Zet die middelen liever om in een pensioenfonds voor stoppende boeren. En voeg duurzaamheidsvoorwaarden toe aan de bedrijfsopvolgingsregeling.’

Ook in de subsidies ziet de raad ruimte voor bijsturing. Die zouden meer gericht moeten zijn op verduurzaming en versterking van de landbouwstructuur. De huidige stoppersregelingen bevatten volgens Poppe ‘prikkels die de grondprijs opdrijven, zonder dat ze de sector structureel helpen.’

Functies onderscheiden

Om beter te sturen op ruimtelijke functies, stelt de Rli voor om in omgevingsplannen onderscheid te maken tussen productielandbouw en maatschappelijke landbouw. Dat helpt overheden bij het maken van gebiedsgerichte keuzes. ‘Net zoals bedrijventerreinen verschillende milieucategorieën kennen, zou je dat ook bij landbouw moeten doen’, aldus Poppe.

Flevoland bijvoorbeeld heeft zeer vruchtbare grond, die zich goed leent voor intensieve landbouw. Poppe: ‘Maar dat betekent niet dat biologische boeren moeten verdwijnen uit Flevoland. Het helpt wel om de juiste activiteiten op de juiste plek te stimuleren.’

Zo ontstaat ruimte voor maatschappelijke functies zoals zorglandbouw, extensieve veehouderij of landschapsbeheer, zonder dat deze concurreren met grootschalige voedselproductie.

Gebiedsgericht beleid

De Rli pleit ervoor dat provincies in omgevingsvisies gebieden typeren als voedselproductiegebied of gebied voor maatschappelijke landbouw. Gemeenten kunnen hierop voortbouwen door functiecategorieën toe te voegen aan hun omgevingsplannen. ‘Elke gemeente kan dat morgen doen’, aldus Poppe. ‘Daarvoor hoef je niet op Den Haag te wachten.’ Al zegt hij wel dat het goed zou zijn als er landelijke categorisering komt, bijvoorbeeld via de VNG.

Zo’n ruimtelijke verankering maakt het volgens hem ook mogelijk om subsidiestromen te koppelen aan de planologische functie van de grond. Daarnaast kunnen instrumenten als rood-voor-groenregeling of bovenplanse verevening ingezet worden om maatschappelijke doelen te financieren.

Een rood-voor-groenregeling is een instrument waarbij woningbouw of bedrijfsbebouwing wordt toegestaan op voorwaarde dat hiermee natuurontwikkeling of landschapsverbetering elders wordt bekostigd. Daarbij kan sloop van verouderde bebouwing worden gecombineerd met het versterken van ecologische kwaliteit in het gebied.

Grond en emotie

De Rli erkent dat grond meer is dan een economische factor. Veel boeren wonen op hun bedrijf en willen dat behouden voor volgende generaties. ‘Dat maakt herverkaveling of functiewijziging gevoelig. Maar als iedereen blijft doen wat hij al deed, komt er niets in beweging.’

'Als iedereen blijft doen wat hij al deed, komt er niets in beweging'

Tegelijkertijd wijst Poppe op eerdere voorbeelden waarbij verplaatsing wel degelijk werkte. ‘In ruilverkavelingen zijn veel boeren gewoon in de streek gebleven, zij het aan de andere kant van het dorp. Dat is niet altijd dramatisch, als het sociaal netwerk behouden blijft.’

Naast die emotionele verbondenheid met grond kunnen financiële obstakels een doorslaggevende rol bij bedrijfsopvolging spelen. Een hoge grondprijs brengt risico’s met zich mee. ‘Een zoon of dochter die het bedrijf wil overnemen, moet vaak ook broers of zussen uitkopen. Dan werkt een hoge waarde eerder belemmerend dan stimulerend.’

Volgens Poppe zijn veel aanbevelingen uit het rapport relatief vlot op te pakken. Hij doelt daarbij op het Rijk: ‘Die kan zelfstandig hervormingen doorvoeren in subsidies en fiscaliteit. Dat kun je vrij snel doen.’ Tegelijkertijd vraagt dat volgens hem om politieke bereidheid om bestaande kaders open te breken. ‘Dat is in het huidige bestuurlijke klimaat allesbehalve vanzelfsprekend.’