De bevindingen zijn gebaseerd op onderzoeken naar algemene rijksregels en omgevingsvergunningen, aangevuld met expertbijeenkomsten, interviews en signalen uit de praktijk. De belangrijkste bevindingen beknopt op een rij.
Meer gebruik van kerninstrumenten
Een belangrijke positieve ontwikkeling is dat overheden de kerninstrumenten van de Omgevingswet steeds vaker daadwerkelijk benutten. In het eerste jaar na invoering werden deze instrumenten vooral beleidsarm ingezet, bijvoorbeeld bij het technisch overnemen van bestaande regels in het tijdelijke omgevingsplan. Inmiddels verschijnen steeds meer inhoudelijke wijzigingen. Gemeenten werken bijvoorbeeld met transitieplannen om toe te werken naar een integraal omgevingsplan. Sommige gemeenten zetten daarbij nieuwe werkwijzen in. Zo gebruikt Nijmegen zogenoemde ‘verhuisdozen’ om activiteiten uit het tijdelijke plan systematisch over te brengen naar het nieuwe plan. Andere gemeenten kiezen voor een stapsgewijze aanpak met eerste wijzigingen voor veelvoorkomende regels, zoals vergunningplichten voor dakkapellen of erfafscheidingen.
Ook andere instrumenten worden vaker toegepast. Overheden actualiseren hun omgevingsvisies, stellen nieuwe omgevingsprogramma’s op en publiceren steeds meer projectbesluiten voor infrastructuur of waterveiligheid. Dat laat volgens de commissie zien dat overheden ‘doordachter gebruik gaan maken van de mogelijkheden van het stelsel’.
BOPA blijft een populair instrument
Een van de meest gebruikte instrumenten is de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). In de derde voortgangsbrief eind vorig jaar noemde de toenmalig minister van VRO al een aantal van 9.000 BOPA-aanvragen sinds de invoeringsdatum van 1 januari 2024. Volgens de VNG-monitor stabiliseert het aantal publicaties in het landelijke systeem rond de 600 tot 700 per maand.
Een groot aantal afzonderlijke BOPA-besluiten kan de samenhang in het ruimtelijke beleid onder druk zetten
De populariteit van de BOPA zegt volgens de evaluatiecommissie iets over de flexibiliteit van het instrument: het maakt het mogelijk om relatief snel af te wijken van het omgevingsplan. Tegelijkertijd laat het gebruik ook zien dat het aanpassen van het omgevingsplan zelf vaak nog wordt vermeden. Dat kan nadelen hebben, stelt de evaluatiecommissie. Als tijdelijke BOPA-besluiten betrekking hebben op activiteiten die permanent blijven, moeten die later alsnog in het omgevingsplan worden verwerkt. Bovendien kan een groot aantal afzonderlijke BOPA-besluiten de samenhang in het ruimtelijke beleid onder druk zetten.
Omgevingsvisies steeds vaker digitaal toegankelijk
Ook op het gebied van digitale standaarden is vooruitgang zichtbaar. Steeds meer overheden publiceren hun omgevingsvisies volgens de STOP/TPOD-standaard. Dat betekent dat beleid via kaarten in het DSO beter doorzoekbaar wordt en dat wijzigingen ook per onderdeel kunnen worden doorgevoerd. Het aantal omgevingsvisies dat op deze manier wordt gepubliceerd groeit snel. Daarmee wordt de raadpleegbaarheid van beleidsdocumenten groter dan bij oudere IMRO-versies, die vaak alleen als pdf beschikbaar zijn. De overstap naar de nieuwe standaard is overigens niet verplicht, waardoor sommige overheden nog met oudere systemen werken.
Nieuwe werkprocessen met vooroverleg raken ingeburgerd
De invoering van de Omgevingswet heeft in veel overheidsorganisaties geleid tot nieuwe werkprocessen. Het vooroverleg over initiatieven krijgt bijvoorbeeld vaker vorm via intaketafels en omgevingstafels. Bij een intaketafel wordt een initiatief in een vroeg stadium beoordeeld op haalbaarheid. Complexere plannen worden vervolgens besproken aan een omgevingstafel, waar verschillende disciplines binnen de overheid samen naar een plan kijken. Dit helpt om initiatieven integraal te beoordelen en initiatiefnemers vroegtijdig duidelijkheid te geven.
'Deze omslag naar integraal werken kost tijd'
Daarnaast experimenteren veel gemeenten met nieuwe vormen van integraal werken. Sommige gemeenten werken met een ‘omgevingskamer’ waar beleidsvoorstellen worden getoetst op samenhang met de omgevingsvisie. Andere organisaties proberen hun beleid te organiseren volgens de beleidscyclus van de Omgevingswet, waarbij beleid, uitvoering en monitoring elkaar versterken.
Volgens de evaluatiecommissie wordt steeds duidelijker dat deze omslag naar integraal werken tijd kost. Het gaat niet alleen om nieuwe regels, maar ook om een cultuurverandering binnen organisaties.
Meer rechtspraak over de Omgevingswet
Jurisprudentie over de Omgevingswet komt op gang. Steeds meer rechtszaken gaan over instrumenten uit het nieuwe stelsel, zoals BOPA-vergunningen, participatie en zorgplichten.
De eerste uitspraken laten zien dat rechters veel begrippen uit de Omgevingswet interpreteren in lijn met het oude omgevingsrecht. Relatief veel lagere rechtspraak gaat over de omgevingsvergunning voor een BOPA. Een aantal uitspraken geeft inzicht in de reikwijdte van de beoordeling van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Zo hoeft het college bij een omgevingsvergunning voor een BOPA niet uitputtend te beoordelen of significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden gaan optreden. Doorgaans wordt het ETFAL-criterium in de (lagere) rechtspraak op dezelfde wijze toegepast als het oude criterium ‘goede ruimtelijke ordening.’
Hoe je participatie beoordeelt, blijft voor veel gemeenten lastig
Ook over participatie ontstaan eerste lijnen in de rechtspraak. Rechters bevestigen en benadrukken bijvoorbeeld dat participatie niet automatisch verplicht is bij vergunningaanvragen. Is de participatie verplicht voorgeschreven door de raad bij een omgevingsvergunning voor een BOPA, dan hangt het van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Soms blijkt dat kan worden volstaan met informeren. In andere uitspraken wordt benadrukt dat participeren meer is dan dat; namelijk een (poging tot) een goed gesprek. De rechter legt in verscheidene uitspraken uit dat participatie niet hoeft te leiden tot een voor alle betrokkenen gewenste uitkomst
‘Confettikanon’ bij vergunningverlening
Tegenover deze positieve ontwikkelingen staat een aantal structurele knelpunten. Een van de meest besproken problemen is het zogenoemde ‘confettikanon’ bij vergunningverlening.
Door veranderingen in het systeem van activiteiten kunnen initiatiefnemers meerdere afzonderlijke vergunningaanvragen indienen voor één project. De aanhaakplicht natuurbescherming en de verplichting tot gezamenlijke aanvraag van samenhangende activiteiten zijn verdwenen. Ook de bouwactiviteit is gesplitst in een ruimtelijke en een technische component. Daardoor ontstaan vaker meerdere losse vergunningprocedures voor één initiatief. Dat biedt initiatiefnemers flexibiliteit, maar kan bij overheden leiden tot een verlies aan overzicht. Wanneer verschillende aanvragen los van elkaar binnenkomen, is het moeilijker om het initiatief als geheel te beoordelen en de effecten op de leefomgeving integraal te wegen.
Afzondelijke vergunningaanvragen bieden initiatiefnemers flexibiliteit, maar kunnen bij overheden leiden tot een verlies aan overzicht
Ook voor burgers kan dit onoverzichtelijk zijn, omdat bezwaarprocedures zich moeten richten op afzonderlijke activiteiten in plaats van op het project als geheel.
Integrale omgevingsplannen komen langzaam op gang
Een tweede belangrijk aandachtspunt is de ontwikkeling van het integrale omgevingsplan. Gemeenten hebben tot 2032 de tijd om hun tijdelijke plannen om te zetten naar één gebiedsdekkend plan, maar in de praktijk blijkt dat een enorme opgave. Het samenvoegen van oude bestemmingsplannen, gemeentelijke verordeningen en de zogeheten bruidsschatregels van het Rijk vergt veel tijd en capaciteit. Bovendien moeten alle regels worden voorzien van nieuwe annotaties en digitale koppelingen.
Veel gesprekspartners noemen het opbouwen van een omgevingsplan daarom ‘monnikenwerk’. De evaluatiecommissie hoort zelfs twijfels of de deadline van 2032 overal haalbaar is. Zolang integrale plannen ontbreken, blijft de verleiding groot om individuele initiatieven via een BOPA te regelen.
Instrumenten buiten de Omgevingswet blijven populair
Een andere ontwikkeling is dat overheden nog vaak gebruikmaken van beleidsinstrumenten buiten het stelsel van de Omgevingswet. Denk aan aparte visies of beleidsnota’s, zoals groenstructuurvisies of woonzorgvisies, die niet als omgevingsprogramma worden vastgesteld. Volgens de commissie kan dit leiden tot versnippering van beleid. Als documenten buiten de formele instrumenten van de Omgevingswet worden opgesteld, ontbreken soms procedurele waarborgen zoals participatie of publicatie via het DSO. Dat kan de kenbaarheid en samenhang van beleid onder druk zetten.
Onzekerheid over het instrument ‘programma’
Ook het instrument vrijwillig programma roept in de praktijk vragen op. Overheden gebruiken al jaren beleidsdocumenten met de naam ‘programma’, maar het is niet altijd duidelijk wanneer zo’n document formeel onder de Omgevingswet valt. De wet bevat criteria voor een programma, maar de interpretatie daarvan blijkt niet altijd eenduidig. Daardoor kunnen grensgevallen ontstaan waarin onduidelijk is of participatie verplicht is of dat een plan-MER nodig kan zijn.
Gebruiksvriendelijkheid DSO blijft knelpunt
Hoewel het Digitaal Stelsel Omgevingswet technisch functioneert, blijft het gebruiksgemak voor veel gebruikers een probleem. Voor professionals is het werken met ‘Regels op de kaart’ al complex, en voor burgers nog meer. De oorspronkelijke belofte dat gebruikers met één klik op de kaart inzicht krijgen in de geldende regels wordt volgens veel gebruikers nog niet waargemaakt.
De Vergunningcheck en het Omgevingsloket blijven lastig in gebruik
Een belangrijk probleem is dat de inhoud van BOPA-vergunningen niet zichtbaar is op de kaart. Daardoor is wel te zien dat een vergunning is verleend, maar niet wat die precies inhoudt of hoe deze afwijkt van het omgevingsplan. Ook de Vergunningcheck en het Omgevingsloket blijven lastig in gebruik. Met name particulieren en kleinere bedrijven vinden het moeilijk om te bepalen welke vergunningen nodig zijn. Het grote aantal vragen en de gebruikte terminologie vormen een drempel.
Dat leidt tot praktische problemen:
· aanvragen worden regelmatig onvolledig ingediend,
· gemeenten moeten extra informatie opvragen,
· sommige gemeenten gebruiken eigen formulieren naast het Omgevingsloket,
· en inwoners worden soms alsnog naar de balie verwezen.
Er zijn ook signalen dat ondernemers soms afzien van meldingen omdat het systeem te complex wordt gevonden, al ontbreekt bewijs dat dit structureel gebeurt.
Participatie: grote projecten versus kleine initiatieven
De evaluatie laat zien dat participatie onder de Omgevingswet inmiddels vaker wordt toegepast dan in het eerste jaar na invoering, maar dat de ervaringen sterk uiteenlopen afhankelijk van het type initiatief. Bij omgevingsdocumenten en grotere gebiedsontwikkelingen is participatie inmiddels grotendeels ingebed in gemeentelijke werkprocessen. Veel gemeenten beschikken over participatiebeleid en handreikingen en hebben participatie verplicht gesteld bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA’s). In deze trajecten worden regelmatig uitgebreide participatietrajecten georganiseerd, bijvoorbeeld bij omgevingsvisies, provinciale verordeningen of grote gebiedsontwikkelingen.
De intensiteit van participatie blijft vaak beperkt
Tegelijkertijd blijft de intensiteit van participatie vaak beperkt. Volgens de VNG-monitor Omgevingswet blijft participatie in de praktijk meestal steken bij informeren en raadplegen, terwijl meer intensieve vormen zoals co-creatie of gezamenlijk ontwerpen van plannen minder vaak voorkomen. De evaluatiecommissie haalt recent onderzoek van KWINK groep aan: participatie wordt onder het nieuwe stelsel niet wezenlijk vaker of anders georganiseerd dan onder het oude omgevingsrecht. Ontwikkelaars zien wel een voordeel. Uit een eerdere enquête van Binnenlands Bestuur en NEPROM, die de evaluatiecommissie aanhaalt, blijkt dat zij de rolverdeling tussen gemeente en initiatiefnemer duidelijker vinden geworden. Ook geven ontwikkelaars aan dat vroegtijdige participatie uiteindelijk tot betere plannen kan leiden.
Bij kleinere vergunningaanvragen ligt de situatie anders. Daar blijkt participatie nog sterk in ontwikkeling. Omdat de Omgevingswet participatie vormvrij laat, verschilt de invulling sterk per initiatiefnemer: van een brief aan omwonenden tot bijeenkomsten met de buurt.
Voor bevoegde gezagen levert dat soms onzekerheid op. Het vermelden van participatie bij een vergunningaanvraag is verplicht, maar onvoldoende participatie is geen weigeringsgrond. Gemeenten geven aan dat zij daardoor niet altijd weten hoe zij de informatie over participatie moeten meewegen in hun besluitvorming. Ook bestaat onduidelijkheid over de vraag wie precies tot de ‘omgeving’ behoort en wanneer sprake is van ‘voldoende participatie’. Volgens de VNG-monitor spelen daarbij ook cultuur- en verwachtingsverschillen tussen inwoners, initiatiefnemers en overheid een rol.
Toezicht en handhaving onder druk
Voor toezichthouders en handhavers betekent de Omgevingswet een zwaardere taak. De werklast neemt toe, terwijl het overzicht over activiteiten soms juist afneemt. Hier wordt het ‘confettikanon’ expliciet als oorzaak genoemd. In combinatie met capaciteitsproblemen bij gemeenten en omgevingsdiensten leidt dat volgens toezichthouders tot risico’s voor de handhaving.
De werklast neemt toe, terwijl het overzicht over activiteiten soms juist afneemt
Ook provincies signaleren een nieuw probleem: doordat natuurtoestemmingen niet langer automatisch aanhaken bij andere vergunningen, moeten zij vaker via toezicht achterhalen of een natuurvergunning had moeten worden aangevraagd.
Anders werken en de beleidscyclus: grote verschillen tussen overheden
Een belangrijk doel van de Omgevingswet was het stimuleren van integraal werken. In de praktijk blijkt die omslag tijd te kosten. Binnen veel organisaties worden wel stappen gezet, maar de verschillen tussen overheden zijn groot. Sommige gemeenten werken al met integrale omgevingstafels of omgevingskamers, terwijl andere organisaties nog sterk sectoraal werken. Gesprekspartners geven aan dat de cultuurverandering – van sectorale besluitvorming naar integraal werken volgens de beleidscyclus van de Omgevingswet – een lange adem vraagt.
Ook de samenwerking tussen overheden verschilt per regio. In sommige gebieden is die versterkt, terwijl andere partijen aangeven dat zij onder het oude stelsel ook al intensief samenwerkten.
De evaluatiecommissie signaleert dat het werken volgens de beleidscyclus van de Omgevingswet nog onvoldoende tot zijn recht komt. Hoewel sommige overheden al experimenteren met integrale werkwijzen, blijft het in veel organisaties bij kleine aanpassingen aan bestaande processen. De commissie benadrukt dat de omslag naar een samenhangende aanpak van de fysieke leefomgeving tijd vraagt. Verschillen tussen overheden zijn daarbij groot, afhankelijk van cultuur, organisatie en beschikbare capaciteit.
Rechtsbescherming en rechtszekerheid
Formeel is het niveau van rechtsbescherming onder de Omgevingswet niet veranderd. Toch kan het systeem in de praktijk complexer worden. Omdat vergunningen voor verschillende activiteiten los kunnen worden aangevraagd, kunnen ook meerdere afzonderlijke bezwaarprocedures ontstaan. Dat kan procedures ingewikkelder maken voor zowel burgers als rechters.
Het systeem en de procedures kunnen in de praktijk complexer worden
Daarnaast staat volgens verschillende onderzoeken de rechtszekerheid onder druk door open normen, zoals specifieke zorgplichten en flexibele regels in omgevingsplannen. Juristen wijzen erop dat regels in een omgevingsplan voldoende concreet moeten blijven om rechtszekerheid voor burgers en bedrijven te waarborgen.
Balans tussen beschermen en benutten
De evaluatiecommissie constateert dat de Omgevingswet tot nu toe geen duidelijke verschuiving laat zien in de balans tussen beschermen en benutten. Uit onderzoek naar rijksregels blijkt dat de praktijk weinig verschil ervaart met het oude stelsel. De nieuwe zorgplichten worden vaak gezien als een aanvulling op bestaande milieuregels.
Bij vergunningverlening lijkt de flexibiliteit van het systeem echter soms meer ruimte te geven aan ontwikkelingen (‘benutten’), bijvoorbeeld doordat activiteiten los kunnen worden aangevraagd en natuurtoestemmingen niet meer automatisch worden gekoppeld. Volgens veel betrokkenen zal de uiteindelijke balans vooral zichtbaar worden in gemeentelijke omgevingsplannen, maar die zijn in veel gemeenten nog in ontwikkeling.
Al met al toont de tweede reflectie door de Evaluatiecommissie Omgevingswet een gemengd en tegelijk zorgwekkend beeld. De instrumenten van de Omgevingswet worden steeds vaker gebruikt en nieuwe manieren van samenwerken ontstaan. De eerste jaren laten ook zien waar het stelsel nog schuurt: bij de vergunningverlening, bij de ontwikkeling van integrale plannen en bij de digitale ondersteuning.
