Je weet nooit honderd procent hoe de toekomst eruitziet’, zegt Tjisse Stelpstra. Als gedeputeerde van Drenthe was hij verantwoordelijk voor windenergie, mijnbouw en de verduurzaming van de chemische industrie. Dat waren dossiers waarin besluiten grote ruimtelijke gevolgen hebben en uitstel geen optie was, onder meer gezien de vastgestelde energieopgave.

In Delft spelen dezelfde bestuurlijke vraagstukken, zegt Martina Huijsmans, wethouder financiën, ruimtelijke ordening en mobiliteit van de gemeente Delft. Alleen niet over één groot gebied. Een voor Delft belangrijk voorbeeld is de ontwikkeling van de spoortunnel die ongeveer twintig jaar geleden startte, waarbij Delft ingrijpende keuzes moest maken over één grote, maar cruciale ingreep in het hart van de stad.

Dat betekende herstel van de stedelijke structuur en ruimte voor nieuwe ontwikkeling, maar bracht ook aanzienlijke financiële risico’s met zich mee. ‘De eerste besluiten voor de komst van de spoortunnel werden twintig jaar geleden genomen, ruim voor mijn tijd als lokaal bestuurder in Delft. Het traject in de jaren erna is bepalend geweest voor hoe we in Delft tegenwoordig omgaan met besluitvorming en risicomanagement’, aldus Huijsmans.

Ze zegt dat ook de kwaliteit en kennis van de politiek een rol heeft gespeeld. ‘Zowel het Delftse college als de gemeenteraad telt meerdere ingenieurs. Mensen die analytisch sterk zijn, goed kunnen rekenen en op basis daarvan een kritisch beeld vormen alvorens een oordeel te vormen. En daardoor ook weloverwogen steeds kunnen zeggen: deze stap is solide. Dat hielp ons om voor de realisatie van de spoortunnel in Delft een dergelijk complex besluit te nemen.’

We werken met een risicoaanpak en benoemen risicovolle dossiers waar de raad goed op kan sturen of bijsturen.

‘Zo zijn we steeds beter geworden in het in kaart brengen van de risico’s die aan elke keuze kleven. We werken met een risicoaanpak en benoemen risicovolle dossiers waar de raad goed op kan sturen of bijsturen. Risico's zijn onvermijdelijk; je kunt immers
niet alles tot aan het einde overzien en weten hoe zaken zich gaan ontwikkelen. Maar een duidelijk beeld van de risico’s die je wel kunt overzien en hoe je deze kunt beheersen, maakt dat je betere keuzes kunt maken.’
 

Lelylijn

Robin Hartogh Heys van de Lier, wethouder van de gemeente Smallingerland, zit op dit moment met dit soort dilemma’s. Hij moet rond de mogelijke komst van de Lelylijn nu al strategische keuzes maken, terwijl het Rijksbesluit nog niet is gevallen.

Waar in Drenthe uitvoering centraal stond en in Delft projectsturing, draait het hier om positionering in de tijd. Voor alle situaties geldt: geen besluit nemen, is geen optie, zeggen de bestuurders.

De energietransitie in Noord-Nederland laat zien hoe nationale doelstellingen ruimtelijk landen. Wat op rijksniveau wordt geformuleerd als gigawattopgave, vertaalt zich provinciaal in zoekgebieden, landschappelijke ingrepen en beleidskeuzes. ‘Wij moesten een bepaald aantal gigawatt aan schone energie opleveren en dat moest ik ergens zien te organiseren’, zegt Stelpstra. Daarmee werd een abstracte doelstelling een concrete ruimtelijke ingreep.

Drenthe moet een vastgestelde hoeveelheid duurzame energie realiseren. Ik heb het vooral bij gemeenten neergelegd: kom maar met een bod

‘Drenthe moet een vastgestelde hoeveelheid duurzame energie realiseren. Ik heb het vooral bij gemeenten neergelegd: kom maar met een bod wat jullie kunnen doen’, zegt hij. Die aanpak vergrootte lokaal eigenaarschap, maar vergrootte ook de complexiteit. Voorstellen verschilden in kwaliteit, tempo en ruimtelijke inpassing, terwijl de totale taakstelling overeind bleef.

Daarbij moest Stelpstra ook rekening houden met het sentiment. Windturbines veranderen het landschap en roepen weerstand op. ‘Dat woord draagvlak wordt vaak gebruikt om zo min mogelijk tegenstand te hebben. Terwijl je soms ook dingen gewoon moet doen, omdat je vindt dat ze belangrijk zijn’, zegt Stelpstra. Volgens hem vraagt goed bestuur om het vermogen om belangen te wegen zonder besluitvorming te laten stilvallen.

Rapporten en analyses boden onderbouwing, maar namen de beslissing niet over. Geluid, slagschaduw en natuurimpact werden doorgerekend, juridische risico’s in kaart gebracht. ‘Op een gegeven moment mag je toch ook een beetje vertrouwen op al die rapporten’, zegt Stelpstra. ‘Er is altijd nog wel weer iets wat je uit kunt zoeken, dus dan kom je nooit tot een besluit.’ Onzekerheid en maatschappelijke weerstand blijven onvermijdelijk. ‘Als je te lang op je handen blijft zitten, gebeurt er in ieder geval niets.’

Financiële en programmatische aannames

Bij de spoortunnel in Delft lag de onzekerheid vooral in financiële en programmatische aannames. De tunnel maakte samenhangende gebiedsontwikkeling mogelijk en verbeterde de leefkwaliteit in de stad, maar koppelde ruimtelijke ambitie direct aan grondexploitatie en marktdynamiek.

Toen de economische omstandigheden verslechterden, als nasleep van de bouwcrisis, bleek hoe gevoelig grote projecten zijn voor externe factoren. ‘Het wordt ingewikkeld als je als gemeente opgaven hebt die groter zijn dan je eigenlijk kunt dragen. Je moet ook je dagelijkse financiën op orde houden en zorgen dat de dienstverlening goed blijft. Op het moment dat dat niet meer eenvoudig is en je moet bezuinigen, wordt het spannend.’

Het helpt niet als je dan in paniek raakt. Je moet laten zien dat je het overzicht houdt

Huijsmans benadrukt dat bestuurlijke rust dan essentieel is. ‘Het helpt niet als je dan in paniek raakt. Je moet laten zien dat je het overzicht houdt’, zegt ze. ‘We zijn daarna veel strakker gaan sturen op risico’s. Met een uitgebreide risicoparagraaf en duidelijke
vangrails waarbinnen we besluiten nemen. Als iets daarbuiten valt, doen we het niet. Daar hebben we als gemeente van geleerd en de raad is daar ook scherper op geworden.’

Een belangrijk principe in de aanpak was fasering, zegt Huijsmans. Door het project op te knippen in beheersbare stappen werd voorkomen dat één besluit allesbepalend werd. ‘Je moet niet alles in één keer willen beslissen. Je knipt het op. En bij elke stap kijk je opnieuw: wat weten we nu, wat weten we niet?’, zegt zij. ‘We hebben een werkgroep met een deel van de raadsleden, waarbij de experts aan tafel zitten met actuele beelden, kaarten en presentaties die precies vertellen waar we staan, wat er speelt en waar we op dat moment mee bezig zijn.’

De kernvraag bleef steeds dezelfde: welk risico is op dit moment verantwoord in verhouding tot de ruimtelijke kwaliteit die wordt nagestreefd? ‘Je moet bij elk besluit weten wat je wél kunt overzien’, zegt Huijsmans.

Een belangrijke factor in dit proces zijn de gemeentelijke experts. ‘Toen ik als wethouder in Delft begon, waren er drie stedenbouwkundigen en één planoloog. Inmiddels bestaat dit team uit veertien experts. Er wordt minder uitbesteed aan bureaus, wat ook leidt tot gemeentelijke stedenbouwkundigen die nog beter weten waar risico of discussie over kan ontstaan.’
 

Toekomstig project

Soms staan gemeenten voor keuzes die niet bij hen liggen. Zo verschuift de onzekerheid bij de Lelylijn van uitvoering naar timing. Voor Hartogh Heys van de Lier zit de onvoorspelbaarheid vooral in het moment van besluitvorming door het Rijk. ‘Je weet niet wanneer dat besluit komt en of het positief uitvalt’, zegt hij. Toch kan zijn gemeente niet zomaar wachten tot er eindelijk duidelijkheid is.

De strategie in Smallingerland is gericht op het vergroten van handelingsruimte zonder onomkeerbare stappen te zetten. Grootschalige ontwikkelingen op plekken waar mogelijk een station moet komen, en aangrenzende ontwikkellocaties, stelt de gemeente uit.

Terwijl het gemeentebestuur tegelijkertijd wel strategische grondposities wil innemen. ‘Als er grond wordt aangeboden op een plek waarvan wij denken dat die straks cruciaal kan zijn, dan zijn wij bereid om die te verwerven’, zegt hij.

Het vestigen van voorkeursrecht op het hele gebied acht hij nu te vroeg, omdat dat binnen enkele jaren een uitgewerkt planologisch regime vereist. ‘Mocht de Lelylijn niet komen, dan kun je die grond altijd weer verkopen’, zegt hij.

Die aanpak draait om regie nemen in onzekerheid. Door nu analyses uit te voeren en ruimteclaims in beeld te brengen, vergroot de gemeente haar positie voor het moment dat het Rijk beslist. ‘Hoe meer wij aan het stuur zitten, hoe zekerder die toekomst wordt’, zegt Hartogh Heys van de Lier. Ook als besluitvorming over de Lelylijn nog jaren op zich laat wachten.

‘Besturen is en blijft besluiten in onzekerheid.’