De totstandkoming van de Nota Ruimte vindt plaats in een periode waarin Nederland wordt geconfronteerd met een samenloop van grote opgaven. De woningbouwopgave, energietransitie, klimaatadaptatie, waterveiligheid, natuurherstel, landbouwtransitie, mobiliteit en economische vernieuwing – allemaal leggen ze een claim op dezelfde schaarse ruimte en ze zijn bovendien sterk verweven. Tegen deze achtergrond is het van groot belang dat het Rijk zich veel actiever en meer kaderstellend met ruimtelijke ordening bezig gaat houden. Het feit dat de ontwerpnota interdepartementaal is opgesteld en breed wordt gedragen, getuigt van een sterke bestuurlijke ambitie, effectieve samenwerking en een gedeeld besef van urgentie. Na jaren van decentralisatie en sectorale beleidsvorming markeert de Ontwerp-Nota Ruimte een hernieuwde inzet op nationale regie, langetermijndenken en integrale afweging. De nota onderkent terecht dat ruimtelijke keuzes onvermijdelijk zijn en dat uitstel of vrijblijvendheid de problemen enkel vergroot. Het is een veelbelovende stap voorwaarts, maar de weg naar een effectieve uitvoering van deze visie vereist meer richting en sturing van het Rijk.

Meer samenhang

In de Ontwerp-Nota Ruimte worden vier samenhangende thema’s benoemd: Water en bodem, Landbouw en natuur, Economie en energie en Wonen, werken en bereikbaarheid. Binnen deze thema’s wordt in de ontwerpnota ingezet op integraliteit, maar de samenhang tussen de thema’s vereist meer aandacht. Samenhang is een centraal begrip in de Omgevingswet, omdat er veel afhankelijkheden zijn tussen de verschillende ruimtelijke keuzes die te maken zijn. In de definitieve Nota Ruimte is meer aandacht nodig voor die samenhang: de wijze waarop verschillende ruimtelijke ambities elkaar beïnvloeden, de impact van ruimtelijke keuzes op omgevingskwaliteit en duurzame ontwikkeling, en de wijze waarop maatregelen op de korte termijn en doelen op de lange termijn samenhangen.

Samenhang tussen ruimtelijke keuzes vereist meer aandacht in de definitieve Nota Ruimte

Samenhang betekent dat keuzes in het ene deel van de leefomgeving gevolgen hebben voor andere delen. Die samenhang kun je op vier manieren bekijken: tussen sectoren, tussen gebieden, tussen schaalniveaus en tussen de korte en lange termijn. Zo zet het Rijk op termijn in op woningbouw in regio’s waar de bevolkingsontwikkeling historisch gering was en de vraag naar woningen relatief laag. Dat is riskant. Woningbouw moet aansluiten bij de vraag. En nieuwe hoogspanningsverbindingen vragen niet alleen
om een goede inpassing in het bestaande landschap, maar vormen ook het nieuwe landschap, doordat ze toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen sturen. Het is van belang dat het Rijk aangeeft waar energie-infrastructuur wonen en bedrijvigheid moet ondersteunen en waar niet.

Scherpere keuzes

De optelsom van de sectorale ruimteclaims (de ruimte die per sector wordt gevraagd om aan alle ambities en verplichtingen invulling te kunnen geven) is in de Ontwerp-Nota Ruimte groter dan de ruimte die in Nederland beschikbaar is. De overheid moet daarom prioriteit aanbrengen in de opgaven en scherpere keuzes maken over welke claims gehonoreerd worden en hoe ze worden ingevuld. Hoewel er al keuzes zijn gemaakt in de ontwerpnota, moeten er nog veel beslissingen volgen in de definitieve Nota Ruimte, of daarna in de nationale en regionale uitwerkingen.
Hierbij is het van belang om ook duidelijk de pijnlijke punten bij deze keuzes te benoemen. Het PBL constateert dat het Rijk geen ruimte maakt voor de extra natuur die nodig is om de natuurdoelen te bereiken. Ook voor de noodzakelijke verbetering van de waterkwaliteit dringt de tijd; de ruimtelijke ingrepen die daarvoor nodig zijn blijven in de ontwerpnota nog onderbelicht.

In de ontwerpnota maakt het Rijk geen ruimte voor de noodzakelijke extra natuur

Relaties water en landelijk gebied. Beeld: PBL

Afwateringsgebieden met urgente opgaven

In de ontwerpnota wordt het thema water en bodem concreter uitgewerkt dan in de NOVI, maar vrijblijvender geformuleerd dan in de Kamerbrief Water en bodem sturend uit 2022.
In de ontwerpnota kondigt het Rijk voor gebiedsgericht beleid een regionale gebiedsindeling aan op basis van de kenmerken van het water- en bodemsysteem (afwateringsgebieden). Zo’n indeling biedt kansen om bepaalde opgaven en gebieden prioriteit te geven bij de verbetering van waterkwaliteit en aanpak van verdroging. De ontwerpnota benoemt gebieden met ‘bijzondere opgaven’ zoals de Natura 2000-gebieden, veenweidegebieden, beken en grondwaterbeschermingsgebieden. Daarnaast zijn er andere kwetsbare gebieden zoals het Natuurnetwerk Nederland (NNN), bufferzones, beïnvloedingsgebieden, weidevogelgebieden, Werelderfgoedgebieden en waardevolle cultuurlandschappen. Het areaal aan kwetsbare gebieden per afwateringsgebied geeft een goede indicatie van de urgentie van zo’n gebiedsaanpak (Figuur 1. Relaties water en landelijk gebied). Tegelijk biedt het gebiedsgericht beleid kansen voor uitvoering in samenwerking met betrokkenen en met een betere inhoudelijke samenhang tussen de thema’s water en bodem, landbouw en natuur.

Nogal wat beoogde woningbouwlocaties liggen in gebieden met aanzienlijke wateruitdagingen

Woningbouw en water

In de ontwerpnota benadrukt het Rijk het belang van woningbouwlocaties die bestand zijn tegen wateroverlast, overstroming en bodemdaling, maar deze voorwaarden moeten nog doorwerken in de keuze van de voorgestelde woningbouwlocaties. Bij het op elkaar leggen van kaarten die de woningbouwlocaties uit de ontwerpnota combineert met het Ruimtelijk afwegingskader (Ministerie IenW 2024; Ministerie IenW & Ministerie BZK 2023), blijkt dat nogal wat locaties zich in gebieden bevinden die aanzienlijke wateruitdagingen met zich meebrengen (Figuur 2. Gecombineerde sturingskaart water en woningbouwlocaties).
Dit geeft een globale indruk; de woningbouwlocaties staan in de ontwerpnota niet heel precies op de kaart. Het Ruimtelijk afwegingskader biedt overigens ook slechts een grof beeld. Toch vraagt deze samenhang de nodige extra aandacht.

Gecombineerde sturingskaart water en woningbouwlocaties. Beeld: PBL

Leidende principes

De Ontwerp-Nota Ruimte introduceert een aantal leidende principes: ‘meervoudig ruimtegebruik’, ‘gebiedskenmerken centraal’ en ‘voorkomen van afwenteling’. Het PBL beveelt aan om deze principes scherper te formuleren en sterker te maken en met een vierde principe uit te breiden: ‘duurzaamheid en omgevingskwaliteit als toetssteen’. Deze principes kunnen een belangrijk kader voor toekomstgerichte ruimtelijke ordening bieden. Dit vraagt dan wel dat deze principes in de ontwerpnota consistent en concreet toegepast worden. Dit is nu nog niet het geval.
De ontwerpnota erkent terecht dat ruimte schaars en kostbaar is. Toch vraagt de rijksoverheid voornamelijk aandacht voor de toenemende behoefte aan ruimte voor diverse functies. Ze kijkt minder naar de mogelijkheid van ruimtebesparing of de keuze om voor bepaalde activiteiten minder ruimte te bieden. Het is nodig om ruimteclaims kritischer te beschouwen. Wordt onderbouwd waarom er aanvullende ruimte nodig is, bijvoorbeeld voor het bereiken van een bepaald beleidsdoel, flexibiliteit of ruimtelijke kwaliteit?

Het is nodig om ruimteclaims kritischer te beschouwen

De kracht van leidende principes ligt niet alleen in hun formulering, maar vooral in hun consistente toepassing. Daarom verdient het aanbeveling om in de definitieve Nota Ruimte duidelijk te maken hoe toepassing van deze principes heeft geleid tot bepaalde keuzes. Dit kan worden gedaan door per principe de concrete implicaties te benoemen: wat houdt het principe precies in en wat niet? Welke beperkingen en welke kansen ontstaan hieruit?

Onzekerheid

Ruimtelijke planning tot 2050 vindt plaats in een context van grote onzekerheden. Klimaatverandering, technologische ontwikkeling, demografische trends en economische dynamiek zijn moeilijk voorspelbaar. De Ontwerp-Nota Ruimte erkent deze onzekerheden, maar vertaalt ze nog beperkt naar een adaptieve beleidsbenadering. Zo wordt er bijvoorbeeld gerekend met een prognose van ‘gematigde groei’ naar 20 miljoen inwoners in 2050 en het uitgangspunt dat er zo’n 1,65 miljoen extra woningen nodig zullen zijn.
De Welvaart en Leefomgevingsscenario’s 2025 van het PBL (WLO) laten zien dat de groei van de bevolking en aantal huishoudens onzeker is. De totale bevolking kan in 2060 doorgroeien tot 21,9 miljoen in scenario Hoog, maar ook stabiliseren op het niveau van 18,2 miljoen in scenario Laag. Ook voor het aantal huishoudens in 2060 geldt een bandbreedte: van 11,0 miljoen huishoudens in scenario Hoog tot 8,3 miljoen huishoudens in scenario Laag (Figuur 3-4. Huishoudens volgens WLO-scenario’s, 2010-2060). Dat zijn grote verschillen tussen inwoner- en huishoudensaantallen, met heel andere ruimtelijke implicaties en met ook nog sterke regionale verschillen.

Onzekerheden in maatschappelijke trends vragen om robuust én flexibel beleid

De evaluatie van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) uit 2016 bevatte al de aanbeveling om in het nationale omgevingsbeleid expliciet aandacht te besteden aan de uitwerking en toepassingsmogelijkheden van adaptieve sturing. Adaptief beleid biedt de overheid de mogelijkheid om rekening te houden met externe onzekerheden. Het PBL benadrukt dat omgaan met onzekerheid niet betekent dat keuzes worden uitgesteld. Integendeel: juist in een onzekere context is richting nodig. Wel vraagt dit om beleid dat robuust en flexibel is. De Nota Ruimte kan dit versterken door expliciet te maken welke keuzes vastliggen en waar ruimte is voor aanpassing.
Daarnaast vraagt omgaan met onzekerheid om een lerende beleidspraktijk. Monitoring, evaluatie en periodieke herijking zouden een integraal onderdeel moeten zijn van de Nota Ruimte. Het PBL adviseert om dit expliciet te verankeren, zodat de nota geen statisch document wordt, maar een levend kader dat meebeweegt met nieuwe inzichten.

Huishoudens volgens WLO-scenario's, 2010-2060. Beeld: CBS, PBL

Implementatie waarborgen

Een van de grootste uitdagingen voor de Ontwerp-Nota Ruimte is de overgang van visie naar uitvoering. Hoewel de nota een langetermijnperspectief tot 2050 schetst, blijft zij terughoudend in het concretiseren van acties op de korte en middellange termijn. Dit is begrijpelijk gezien het karakter van een nota, maar er bestaat het risico dat de urgentie van de opgaven niet voldoende wordt vertaald naar een duidelijk handelingsperspectief.
Het uitvoeringsdeel (deel III) van de Ontwerp-Nota Ruimte beperkt zich momenteel tot het opsommen van bestaande procedures. Het Rijk specificeert niet per doel hoe het deze procedures wil uitvoeren. Wat wij aanbevelen is het opstellen van een duidelijke doelenhiërarchie waarin strategische doelen worden gekoppeld aan concrete maatregelen, middelen en verantwoordelijkheden. We adviseren om deze hiërarchie in de definitieve Nota Ruimte op te nemen.

Strategische doelen koppelen aan concrete maatregelen, middelen en verantwoordelijkheden

Daarnaast kan het uitvoeringsdeel concrete afspraken bevatten over verdere uitwerking in nationale programma’s en regionale, gebiedsgerichte trajecten. Het is belangrijk dat er, naast het langetermijnperspectief, aandacht is voor de randvoorwaarden bij probleemoplossing op de korte termijn, zoals van de stikstofcrisis, de slechte waterkwaliteit en netcongestie. Deze problemen vormen immers aanzienlijke hindernissen voor veel ruimtelijke ontwikkelingen. Door deze elementen te integreren, kan de nota een krachtig en effectief kader bieden voor de ruimtelijke toekomst van Nederland.
De Ontwerp-Nota Ruimte is een belangrijke stap in het opnieuw positioneren van ruimtelijke ordening als strategisch beleidsveld. De ontwerpnota laat zien dat het Rijk de urgentie van de ruimtelijke opgaven erkent en bereid is verantwoordelijkheid te nemen. Tegelijkertijd is duidelijk dat de definitieve Nota Ruimte nog veel aan kracht kan winnen door aanscherping, verdieping en concretisering.
De in dit artikel geformuleerde aanbevelingen zijn bedoeld als constructieve bijdrage aan dat proces. Door meer samenhang aan te brengen, duurzame ontwikkeling expliciet centraal te stellen, leidende principes consequent te laten doorwerken, onzekerheid te omarmen en de implementatie te borgen, kan de definitieve Nota Ruimte uitgroeien tot een gezaghebbend kader voor de toekomst van Nederland.

Het rapport Naar een duurzame ruimtelijke inrichting van Nederland, Reflectie op de Ontwerp-Nota Ruimte: aanbevelingen en analyse is hier te lezen.