'Een aantal gemeenten heeft al een volkshuisvestingsprogramma opgesteld. Nu de wet er echt aan lijkt te komen, is het zaak dat alle gemeenten snel aan de slag gaan', zegt Myrthe Sietsma van Platform31. De eerste vraag is volgens haar praktisch: wat ligt er al en wat ontbreekt er nog?
De wet moet de overheid meer grip geven op de volkshuisvesting. Rijk, provincies en gemeenten krijgen instrumenten om te sturen op aantallen woningen, locaties, betaalbaarheid, verdeling en lokale prestatieafspraken. Ook bevat het voorstel maatregelen om beroepsprocedures bij woningbouwprojecten te verkorten.
Voor gemeenten komt dat samen in nieuwe verplichtingen. Zij moeten het komende jaar een volkshuisvestingsprogramma opstellen, regionale afspraken maken over woningbouw en woonruimteverdeling, en een urgentieregeling opnemen in de huisvestingsverordening.
Volgens de huidige planning moeten gemeenten hun volkshuisvestingsprogramma uiterlijk 1 juli 2027 hebben vastgesteld. Provincies krijgen een half jaar langer. De tijdsdruk zit vooral in de combinatie van afspraken binnen de woningbouwregio, lokale besluitvorming en uitvoeringsorganisatie. Een programma schrijven is één ding. Het werkend krijgen vraagt meer.
Waarom naar hoe
Companen, adviesbureau op het gebied van woningmarkt, wonen en leefomgeving, helpt gemeenten bij de vertaalslag naar het volkshuisvestingsprogramma. Het bureau heeft daarvoor een praktische programmalijn voor gemeenten met do's en don'ts ontwikkeld. De kern daarvan is: van waarom naar hoe.
Gemeenten moeten niet alleen vastleggen wat zij willen bereiken, maar vooral hoe zij dat organiseren. Companen benadrukt daarbij dat het volkshuisvestingsprogramma geen woonvisie met een nieuwe titel is. Waar een woonvisie richting geeft, moet het volkshuisvestingsprogramma de uitvoering aanjagen en bewaken.
Nu de wet er echt aan lijkt te komen, is het zaak dat alle gemeenten snel aan de slag gaan.
Dat vraagt om andere informatie aan de voorkant. Het programma moet duidelijk maken welke locaties, partners, instrumenten, budgetten en afspraken nodig zijn. Het gaat niet alleen om beleidskeuzes, maar ook om fasering, haalbaarheid, monitoring en bijsturing.
Volgens Companen verschuift de aanpak van beleidsmatig naar programmatisch werken. Niet het bestuurlijke beleidsdocument staat centraal, maar het aanjagen en bewaken van uitvoering. Het programma moet actueel kunnen blijven en dus niet dichtgeregeld raken in een eenmalige visie.
Niet wachten
Sietsma adviseert gemeenten om te beginnen met een inventarisatie van wat er al op de plank ligt. Denk aan: de woonvisie, woonzorgvisie, woondealafspraken, prestatieafspraken en woningbouwplanningen. Die stukken vormen nog geen volkshuisvestingsprogramma, maar zijn wel de bouwstenen voor het nieuwe instrument.
Daarna moet duidelijk worden waar de gaten zitten. Begin met een inventarisatie van wat er al is, doe vervolgens een stakeholdersanalyse en als het nodig is onderzoek welke informatie nog ontbreekt. Is de woonbehoefte van aandachtsgroepen voldoende in beeld? Is er zicht op de bestaande voorraad? Weten gemeenten welke projecten financieel kwetsbaar zijn? En is de organisatie ingericht om het programma actueel te houden?
‘Start met het maken van een stakeholdersanalyse’, zegt Sietsma. Vervolgens moeten gemeenten volgens haar bijeenkomsten organiseren met alle disciplines die straks uitvoering moeten geven aan de wet. Dat geldt voor het volkshuisvestingsprogramma, maar ook voor de urgentieverordening.
Die analyse moet zowel intern als extern zijn. Binnen gemeenten gaat het om wonen, ruimtelijke ordening, sociaal domein, grondzaken, financiën en juridische zaken. Buiten de gemeente gaat het om woningcorporaties, ontwikkelaars, en zorg- en welzijnsorganisaties.
‘De wet vraagt dat gemeenten regionale afspraken maken over de spreiding van sociale huisvesting’, zegt Sietsma. ‘Dat is een complexe puzzel en hier komen veel verschillende belangen bij kijken.’ Volgens haar is vertrouwen tussen partijen nodig om dat proces goed te doorlopen.
Bestuurlijke puzzel
Lisette van der Kolk van TwynstraGudde ziet de wet als een vervolg op de woondeals, maar met een andere bestuurlijke lading. ‘De Wet regie heeft een hele duidelijke hiërarchie’, zegt zij. Het Huis van Thorbecke wordt scherper ingericht rond betaalbare woningbouw en woonruimteverdeling.
Tegelijk worden woningbouwregio's, die kunnen hetzelfde zijn als de woondealregio’s, erg belangrijk, terwijl die geen formele bestuurslaag zijn. ‘De regio krijgt een heel duidelijke rol’, zegt Van der Kolk. ‘Waarbij de afstemming en de organisatie vooral daar ligt.’
Die regionale rol gaat niet alleen over het maken van afspraken, maar ook over de vraag of die afspraken uitvoerbaar zijn, zegt Van der Kolk. ‘Wat kan daadwerkelijk worden gebouwd, waar kan dat, en onder welke voorwaarden?’
Wat kan daadwerkelijk worden gebouwd, waar kan dat, en onder welke voorwaarden?
Daarmee verschuift de nadruk van bestuurlijke afspraken naar uitvoeringsgerichte samenwerking. De regio moet niet alleen optellen tot voldoende woningen, maar ook helpen organiseren dat plannen verder komen.
De provincie krijgt daarin een ondersteunende en sturende rol. Dat kan gaan om kennisdeling, procesondersteuning en meer uniformiteit tussen gemeenten, legt Van der Kolk uit.
Governance op orde
Voor woningcorporaties, ontwikkelaars en andere partijen is dat relevant, omdat woningbouwregio’s niet ophouden bij gemeentegrenzen. Als iedere gemeente eigen uitzonderingen en werkwijzen hanteert, wordt uitvoering onnodig ingewikkeld. In minder volwassen regio’s kan hulp nodig zijn om de governance op orde te krijgen, bijvoorbeeld met externe procesondersteuning, zeggen de experts.
Dat vraagt vooral iets van gebieden waar gemeenten nog niet gewend zijn intensief samen te werken op wonen, ruimte en gebiedsontwikkeling. De woondeals hebben volgens Van der Kolk al bijgedragen aan een nauwere samenwerking. De Wet regie zet daar een vervolgstap op, maar dan ‘met meer strakke kaders’.
Belangrijk is daarbij ook het Besluit versterking regie volkshuisvesting, de algemene maatregel van bestuur onder de wet. Waar de wet de bestuurlijke opdracht en instrumenten vastlegt, werkt het Besluit uit hoe betaalbaarheid, sociale huur, middenhuur, betaalbare koop en regionale programmering worden ingevuld. Dat besluit is al in concept. De definitieve versie wordt later dit jaar verwacht.
Daarmee wordt de huidige praktijk overgezet naar een bindend stelsel onder de Omgevingswet. Regionale afspraken blijven dus belangrijk, maar krijgen een ander gewicht. Zij moeten doorwerken in het gemeentelijke volkshuisvestingsprogramma.
Twee derde betaalbaar
De doelstelling geldt op het niveau van de woningbouwregio en niet, zoals onder meer PRO wilde, op het niveau van een gemeente. Binnen die regio moet twee derde van de nieuwbouw betaalbaar zijn. Dertig procent van de totale nieuwbouw moet uit sociale huur bestaan. Binnen die regio moet elke gemeente een evenredige bijdrage leveren.
Die bijdrage hangt af van de verhouding tussen de gemeentelijke voorraad sociale huur en het landelijk gemiddelde. Gemeenten met minder sociale huur dan dat gemiddelde moeten gedurende tien jaar minimaal 30 procent sociale huur realiseren.
Gemeenten met meer sociale huur dan het landelijk gemiddelde moeten minimaal 40 procent middenhuur en betaalbare koop programmeren. Die systematiek moet leiden tot meer balans in regionale woningvoorraden. Het landelijke gemiddelde is daarbij een ijkpunt, geen doelstelling.
De minister wil voorkomen dat afspraken in de woondealregio’s te lang blijven liggen. In de toelichting op het ontwerpbesluit staat dat gemeenten binnen een half jaar na inwerkingtreding van de wet afspraken moeten maken over de verdeling van betaalbare woningen in de woningbouwregio.
Die afspraken moeten op tijd kunnen landen in het gemeentelijke volkshuisvestingsprogramma. Als afspraken uitblijven, is volgens de minister eerst de provincie aan zet. Die kan via instructieregels of een instructiebesluit sturen op het aandeel dat een gemeente in het programma moet opnemen.
Waar nodig kan ook het Rijk ingrijpen. Daarmee verschuift de praktijk van bestuurlijke afspraken naar een stelsel waarin afspraken juridisch kunnen doorwerken. Voor gemeenten wordt regionale afstemming daardoor minder vrijblijvend dan bij veel woondeals het geval was.
Collegebevoegdheid
Daar komt de rolverdeling tussen raad en college bij. Het volkshuisvestingsprogramma is een collegebevoegdheid. De raad blijft aan zet via de omgevingsvisie, het omgevingsplan en het budgetrecht. Gemeenten moeten die sporen tijdig op elkaar betrekken.
Bram Klouwen van Companen wijst op dat faseverschil. Omgevingsvisie en omgevingsplan liggen bij de raad, terwijl het volkshuisvestingsprogramma, straks verplicht onder de Wet regie , bij het college van B en W ligt. De raad moet wel worden betrokken, bijvoorbeeld via zienswijzen en bedenkingen.
Novelle past wetsvoorstel aan
De Wet versterking regie volkshuisvesting is na behandeling in de Tweede Kamer aangepast met een novelle. Daarmee worden drie aangenomen amendementen van de Tweede Kamer teruggedraaid:
- het verbod op urgentie voor alle vreemdelingen;
- de overheveling van vergunningverlening aan de minister na een fatale termijn;
- de verruimde mogelijkheid om voorkeursrechten steeds opnieuw te verlengen of te vestigen.
De aanpassingen waren volgens het kabinet nodig vanwege juridische houdbaarheid en uitvoerbaarheid. Het urgentieverbod voor alle vreemdelingen botst volgens het kabinet met de Grondwet en het EVRM. De vergunningenregeling is onuitvoerbaar en onvoldoende doeltreffend, aldus het kabinet. De regeling rond voorkeursrechten kan botsen met het eigendomsrecht.
Een vierde discussiepunt, urgentie voor dakloze gezinnen met minderjarige kinderen, wordt niet via de novelle teruggedraaid. De uitwerking daarvan volgt met het oog op de uitvoerbaarheid in een ministeriële regeling.
De bestuurlijke afspraken krijgen pas betekenis als zij landen in projecten. Daar begint voor gemeenten de tweede opgave: niet alleen aantallen verdelen, maar ook bepalen wat die verdeling doet met lopende plannen, grondexploitaties en draagvlak.
Projecten en programmering
Robert Siersma van TwynstraGudde kijkt vooral naar wat de wet betekent voor projecten, programmering en gemeentelijke financiën. ‘Uiteindelijk is het gewoon schuiven met programma en schuiven met geld’, zegt hij.
Volgens Siersma werken regionale of provinciale afspraken uiteindelijk door op lokaal niveau. ‘Alles wat hoger wordt besloten of wordt opgelegd, vindt zijn weg naar beneden.’ In de praktijk gaat het dan om projecten, grondexploitaties en besluitvorming in de raad.
Uiteindelijk is het gewoon schuiven met programma en schuiven met geld’
‘Waar gaat het financieel pijn doen en waar ga je qua draagvlak in de raad last van krijgen?’, vat Van der Kolk samen. Volgens haar moeten gemeenten precies die analyse maken. Niet pas als de wet ingaat, maar nu al.
De minister wil voorkomen dat woningbouwprojecten stilvallen doordat betaalbaarheidseisen financieel niet haalbaar zijn. Uitgangspunt is daarom dat gemeenten niet meer dan twee derde betaalbaar programmeren, tenzij dat nodig is om regionale doelen te halen. Bovenmatige betaalbaarheidseisen kunnen gevolgen hebben voor de hoogte van rijksbijdragen.
Daarnaast wijst de minister op het belang van terughoudendheid met aanvullende lokale eisen. Het gaat dan bijvoorbeeld om groen, voorzieningen, parkeren of woningtypen. Als gemeenten zulke eisen stellen, ligt flankerend beleid voor de hand, zoals lagere grondprijzen.
Tegelijk blijft er lokale afwegingsruimte. De minister kiest bewust niet voor vaste betaalbaarheidseisen per project of wijk. Gemeenten kunnen dus blijven kijken naar financiële uitvoerbaarheid en een evenwichtige samenstelling van wijken.
Integraliteit onder druk
De wet maakt de positie van wonen sterker, maar dat kan intern ook schuren. ‘Wonen is één belang en één ambitie’, zegt Van der Kolk. ‘Maar in een project gaat het om het geheel van belangen.’ Parkeren, groen, mobiliteit, duurzaamheid, zorg, openbare ruimte en financiële haalbaarheid blijven onderdeel van dezelfde afweging.
Siersma ziet hetzelfde spanningsveld binnen de gemeentelijke organisatie. De afdeling Wonen krijgt een concrete opgave mee, maar gebiedsontwikkeling moet projecten realiseren. ‘Verschillende beleidsafdelingen binnen de gemeente kunnen tegengestelde belangen hebben’, zegt hij.
In een project gaat het om het geheel van belangen.
Voor gemeenten ligt daar het risico dat het volkshuisvestingsprogramma een sectorale opdracht wordt, terwijl projecten integraal worden beoordeeld. Meer betaalbaarheid in het ene project kan gevolgen hebben voor kwaliteit, parkeren, grondopbrengsten of andere projecten.
Van der Kolk pleit daarom voor blijven analyseren. Gemeenten moeten waterbedeffecten zichtbaar maken en de lange termijn voor ogen houden. Het hebben van een programma is volgens haar één ding. Een goed werkend programma is iets anders.
Programma als multomap
Companen gebruikt het beeld van een ‘multomap met tabbladen’. Gemeenten beginnen niet bij nul. Er liggen vaak al woondeals, woningmarktonderzoeken, prestatieafspraken, planningslijsten en beleidsstukken. De opgave is om die bouwstenen te ordenen en uitvoeringsgericht te maken.
In de do’s en don’ts rond het volkshuisvestingsprogramma waarschuwt het adviesbureau ook dat gemeenten er niet zijn met het samenvoegen van bestaande stukken. ‘Denk niet dat je er al bent’, luidt de waarschuwing. Programmatisch werken vraagt om prioriteiten, organisatie, monitoring en bestuurlijke keuzes.
Companen waarschuwt ook tegen het stapelen van ambities. Een uitvoeringsgericht programma is niet geholpen door alles tegelijk op te pakken. Gemeenten moeten kiezen, concessies zichtbaar maken en duidelijk zijn over wat niet wordt gedaan.
Ook de VNG heeft daarvoor een zelfscan gemaakt: een praktisch hulpmiddel om te toetsen wat al geregeld is, wat bestuurlijke bevestiging vraagt en welke regionale gesprekken nog moeten starten.
Volgens de VNG begint de voorbereiding bij organisatie en capaciteit. Daarna volgen regionale positionering, beleidskeuzes, instrumenten, doorwerking in uitvoering en planning. De wet raakt niet alleen beleidsdocumenten, maar ook juridische borging, monitoring, bestuurlijke besluitvorming en uitvoeringsprocessen.
Voorbereiding organiseren
Voor gemeenten komen daarmee drie voorbereidingen naar voren. Eerst moet de interne organisatie op orde zijn: wie trekt het programma, welke afdelingen zitten structureel aan tafel en welke capaciteit ontbreekt?
Daarna volgt de regionale positie. In welke woningbouwregio en woningmarktregio worden afspraken gemaakt? Wie vertegenwoordigt de gemeente daar? En met welk mandaat worden richtinggevende afspraken over betaalbaarheid, sociale huur, urgentie en fair share besproken?
Tot slot moet de doorwerking worden voorbereid. Keuzes uit het volkshuisvestingsprogramma raken de huisvestingsverordening, het omgevingsplan, prestatieafspraken, monitoring en projecten. De VNG noemt ook data en planning als afzonderlijke aandachtspunten.
Richt je niet alleen op de woningbouwaantallen.
Voor wethouders zit de politieke gevoeligheid vooral in die samenloop. Regionale afspraken kunnen lokale keuzes beperken. Betaalbaarheid raakt grondexploitaties. Urgentie en fair share kunnen lokaal gevoelig liggen. En raad en college hebben niet dezelfde rol.
Sietsma waarschuwt in dat verband voor een te smalle blik. ‘Richt je niet alleen op de woningbouwaantallen’, zegt zij. ‘Gemeenten moeten ook kijken hoe de inrichting van de fysieke leefomgeving kan bijdragen aan het bouwen van gemeenschappen.’
Vragen blijven open. Hoe stevig gaan provincies sturen? Wanneer is een volkshuisvestingsprogramma realistisch genoeg? Wat gebeurt er als betaalbare programmering financieel niet rondkomt?
Antwoorden deels in Besluit
Een deel van die vragen wordt in het Besluit beantwoord. Voor betaalbare woningen gelden instandhoudingstermijnen. Sociale huur buiten corporatiebezit moet ten minste 25 jaar sociaal blijven. Voor middenhuur geldt ten minste tien jaar.
Voor betaalbare koop geldt een termijn van minimaal één en maximaal tien jaar. Gemeenten moeten die termijn borgen via het omgevingsplan, privaatrechtelijke afspraken of een combinatie daarvan. Voor gemeenten verschuift de vraag daarmee naar borging en handhaving.
Ook de markt blijft een onzekerheid. Een gemeente kan betaalbare woningen programmeren, maar ontwikkelaars, corporaties en beleggers moeten wel kunnen investeren. Bij gebrek aan investeerders is creativiteit nodig, bijvoorbeeld via grondbeleid, fasering of andere vormen van samenwerking.
Daarnaast is kwaliteit een aandachtspunt. De wet stuurt sterk op aantallen, prijssegmenten en verdeling. Voor gemeenten ligt daar het risico dat kwaliteit, leefbaarheid en toekomstwaarde onder druk komen te staan.
‘Zoom in op de Wet regie, maar kijk ook naar de samenhang’, zegt Van der Kolk. De Wet regie op de volkshuisvesting maakt van woonbeleid minder een lokale visie en meer een uitvoeringsprogramma dat regionaal moet optellen, financieel moet kloppen en bestuurlijk moet worden geborgd.
