De schaduwzijden van DBFMO

Kritisch kijken naar kansen

Waar politici en beleidsmakers lijken weg te lopen met Design, Build, Finance, Maintain & Operate (DBFMO) als vorm van publiek-private samenwerking, laat onderzoek zien dat de hoge verwachtingen ervan in de praktijk niet altijd worden waargemaakt. DBFMO kan ontzorgend, zelfregulerend en efficiënter werken, maar is geen medicijn zonder bijwerkingen. Zo kunnen publieke waarden als transparantie en kwaliteit onder druk komen te staan en biedt deze contractvorm weinig flexibiliteit als het gaat om het omgaan met onverwachte gebeurtenissen tijdens de uitvoering van een project. Om de waarborging van publieke waarden te garanderen en de inflexibiliteit te compenseren is een flexibel partnerschap en een actieve, kritische en betrokken opdrachtgever nodig.

Infrastructurele projecten worden vaak gekenmerkt door tijds- en budgetoverschrijdingen. De Amsterdamse Noord/Zuid-lijn is misschien wel het bekendste voorbeeld van dit moment. De kosten daarvan zijn, zo valt in het boek Het Wonder van de Noord/Zuidlijn van Bas Soetenhorst te lezen, omhoog geschoten van €1.4 miljard naar €3.1 miljard en de geplande oplevering is uitgesteld van 2011 naar 2017. Beleidsmakers, politici en wetenschappers zoeken naarstig naar oplossingen voor zulke onwenselijke situaties. Een kansrijke kandidaat is publiek-private samenwerking (PPS). Opdrachtgevers als Rijkswaterstaat en de Rijksgebouwendienst experimenteren rijkelijk met deze vorm van aanbesteding. Ook gezaghebbende commissies zoals die voorgezeten door Onno Ruding (2008) benadrukken het grote potentieel van PPS in termen van tijd- en kostenbesparing. Rutte-II voegt zich bij de enthousiastelingen, zo is te lezen in het regeerakkoord ‘Bruggen Slaan’.

Opvallend is dat de Commissie Ruding in haar rapport een specifieke vorm van PPS propagandeert, te weten: Design, Build, Finance, Maintain & Operate projecten, ofwel DBFMO. Sterker nog, uitgangspunt voor de grote opdrachtgevers is dat alle infrastructurele projecten worden aanbesteed op basis van deze principes. ‘DBFMO, tenzij’, dus. Op basis van de literatuur en onze studies constateren wij echter dat DBFMO zeker ook schaduwzijden kent.

Integraliteit als valkuil

In DBFMO heeft de opdrachtnemer veel vrijheid om de verschillende contractelementen van ontwerp tot aan operatie vorm te geven en integraal af te stemmen. Deze vrijheid betekent ook dat de opdrachtgever zich hier niet te veel mee bemoeit. De schaduwzijde hiervan is dat de integrale afstemming en publiek-private scheiding ook zorgt voor inflexibiliteit in de uitvoering van een project. Dit vraagt van de overheid dat ze als dat nodig is de teugels van de strikte scheiding tussen overheid en markt moet laten vieren.

Dit werd bijvoorbeeld zichtbaar bij het DBFM project betreffende het ontwerp, de aanleg en het onderhoud van de verbreding van de corridor tussen de Tweede Maasvlakte en het knooppunt Vaanplein ten zuiden van Rotterdam (A15). De opdrachtnemer is A-Lanes A15 en de opdrachtgever is Rijkswaterstaat. De constructie van het werk moet gereed zijn in 2015 en het onderhoudscontract voor het areaal loopt tot 2035. De financiering van het project komt deels vanuit banken waarmee A-Lanes A15 afspraken heeft gemaakt, en deels vanuit beschikbaarheidsvergoedingen van Rijkswaterstaat en als bepaalde mijlpalen in het project zijn gehaald. Vanwege de integraliteit tussen de contractonderdelen zetten afwijkingen van de planning deze financieringsconstructie onder druk en daarmee ook de business case van het project. Maar onverwachte gebeurtenissen zijn er nu eenmaal altijd in de uitvoering van een project, zo ook bij de A15 Maasvlakte-Vaanplein.

Anne-Marie Reynaers en Stefan Verweij
Respectievelijk universitair docent Politicologie en Bestuurswetenschappen aan de VU Amsterdam en promovendus bij de afdeling Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.