Experimentele governance energietransitie mist strategische planologie

| 15 april 2022

De manier waarop in Nederland de regionale energiestrategieën worden aangepast, is behoorlijk experimenteel en verschilt per regio. Het is belangrijk om daarbij oog te hebben voor de voorgeschiedenis van regio’s en mogelijke padafhankelijkheden die ontstaan. Alleen zo kunnen overheden bewuster kiezen voor opties. Bovendien is er een ‘strategische energieplanologie’ nodig; de werelden van ruimtelijke ordening en energiesystemen liggen nu nog te ver uit elkaar. Dat leidt nu al tot onuitvoerbare scenario’s.

Tekst door Ymkje de Boer, openingsbeeld Shutterstock. Dit artikel is de tweede in een serie over Energietransitie en participatie en staat in ROm april 2022. Meld u hier aan voor een abonnement.

Nooit eerder in het Nederland na Thorbecke is een ingrijpend ruimtelijk proces, zoals dat rond de duurzame energietransitie, zo bottom-up aangepakt als nu met de Regionale Energiestrategie (RES). Dertig ‘energieregio’s’ onderzoeken hoe ze kunnen bijdragen aan de doelstellingen in het Klimaatakkoord en maken daarin hun eigen keuzes. Het Nationaal Programma Regionale Energie Strategie (NP RES) ondersteunt hen bij het maken van hun strategieën. Ook zorgt NP RES voor afstemming en verbinding tussen de regio’s onderling en tussen de regio’s en het rijk. De regio’s zijn daarbij behoorlijk vrij in hoe ze in hun eigen gebied met stakeholders overleggen en wie er wel en niet meebeslist. Al met al is er sprake van een ongekend experimenteel proces. Maar de ruimtelijke inpassing van de uitkomsten heeft nog maar weinig aandacht gekregen en zorgt voor een flinke uitdaging.

Experimentele aanpak

‘Het is duidelijk dat de energietransitieopgave nu veel meer bottom-up wordt aangepakt dan eerder is gedaan met bijvoorbeeld het interbestuurlijke programma Wind op Land. Er is nu terecht veel oog voor lokaal draagvlak’, signaleert Henk-Jan Kooij, universitair docent Planologie aan de Radboud Universiteit (RU). Hij leidt het onderzoeksproject EXPLORE (zie kader 1) binnen het NWO-programma MARET (zie kader 2) en houdt zich al langer bezig met de relatie tussen lokale energie-initiatieven en de fysieke omgeving. ‘Maar de efficiency van het energiesysteem is een collectief probleem dat in heel Nederland speelt en de regio overstijgt. Je kunt als regio niet zomaar zeggen: weet je wat, we doen hier alles honderd procent met zonne-energie. Dat krijg je ruimtelijk noch energietechnisch ingepast. De efficiëntie van het energiesysteem staat nog te laag op de agenda. Hoewel het bod twintig TWh hoger is dan het gestelde doel, kan het heel gemakkelijk gebeuren dat het in sommige regio’s niet haalbaar blijkt, omdat het eenvoudigweg niet past op het net.’

‘De efficiëntie van het energiesysteem staat nog te laag op de agenda’


Het energiesysteem en het ruimtelijke systeem moeten beter op elkaar aangesloten raken. Om te ontdekken hoe energiesysteem en ruimte in elkaar grijpen, kijken de EXPLORE-onderzoekers naar de manier waarop overheden in de regio’s hun governance hebben vormgegeven. ‘We hebben twee brillen waarmee we de regio’s bestuderen’, licht promotieonderzoeker Martijn Gerritsen (RU) toe. ‘Het is logisch dat we met de bril van de experimentele governance kijken, gezien het nieuwe, experimentele karakter van de RES-aanpak. De RES is een complex vraagstuk met veel onzekerheden en een flexibele, gezamenlijke, lerende aanpak past daar goed bij.

De RES is een complex vraagstuk met veel onzekerheden en een flexibele, gezamenlijke, lerende aanpak past daar goed bij. Beeld Martijn Gerritsen, Radboud Universiteit

Daarnaast is vooral de bril van de evolutionaire governance belangrijk. Geen enkele regio is immers blanco gestart met de RES. Er is altijd een voorgeschiedenis. In sommige regio’s bestond voor het huidige RES-proces al een traditie van nauwe samenwerking, bijvoorbeeld in het kader van de Green Deal Pilots Regionale Energiestrategieën. Bij de RES 1.0 werken gemeenten wederom nauw samen, waarbij hun ervaringen met voorgaande samenwerkingsvormen doorklinken. Er bestaan in elke regio ook al bepaalde relaties tussen stakeholders, manieren van doen, culturen van overleg, fysieke infrastructuren en visies op de toekomst en de rol van samenwerking daarin. Hoe de RES’en uiteindelijk vorm krijgen in de dertig energieregio’s hangt grotendeels af van het samenspel van deze regionale afhankelijkheden.’

EXPerimentaL gOvernance for the Regional Energy transition (EXPLORE)

EXPLORE is een van de zes MARET-projecten. Het onderzoek draait om verschillende governance-aspecten van de regionale energietransitie. Dit gebeurt in de vorm van participatief-observerend en modellerend onderzoek naar regionale samenwerking tussen verschillende bij de energietransitie betrokken partijen. Het gaat daarbij zowel om het huidige RES-proces als om de implementatie, bijvoorbeeld voor het thema warmte.

Het EXPLORE-consortium bestaat uit Radboud Universiteit, TU Eindhoven, Tilburg Universiteit, Enpuls, Energie Samen, Enexis, Het PON / Telos, Metropoolregio Eindhoven en de Provincie Noord-Brabant.

Padafhankelijkheden

Het is goed als beleidsmakers zich bewust zijn van het feit dat ze voortborduren op de geschiedenis. De zogenoemde padafhankelijkheden op energetisch gebied, al voorafgaand aan de RES-processen ontstaan, bepalen in hoge mate de keuzes van nu. Die keuzes zijn weer bepalend voor de toekomst, benadrukt postdoc-onderzoeker Simone Haarbosch (RU). ‘Als regio’s eerder voor bepaalde energie-opties hebben gekozen en daar vertrouwen in hebben, zijn ze minder geneigd naar andere opties te kijken. Dat beperkt hen in hun mogelijkheden. Stakeholders moeten zich er dus van bewust zijn dat beslissingen die ze in het hier en nu nemen consequenties hebben voor de toekomst. Het kan dus zo zijn dat als je nu een bepaalde vergunning verleent, je bepaalde mogelijke toekomstige ontwikkelingen al bij voorbaat de pas afsnijdt.’

‘In de ruimtelijke ordening moeten we energetischer gaan denken en in het energiesysteem ruimtelijker’


Volgens de onderzoekers is er nu vooral een vorm van strategische energieplanologie nodig die de schotten tussen de ruimtelijke ordening enerzijds en het energiesysteem anderzijds doorbreekt. Henk-Jan Kooij: ‘Het gaat daarbij niet alleen over de vraag hoe de energieopties fysiek in het landschap landen, en ook niet over hoe dik precies de benodigde elektriciteitskabels moeten zijn, maar over een andere manier van denken. In de ruimtelijke ordening moeten we energetischer gaan denken en in het energiesysteem ruimtelijker. Wat niet meer kan, is: u vraagt, wij draaien. Duurzame energie moet zo goed mogelijk in het landschap passen en functies moeten daarvoor minder van elkaar gescheiden zijn. Het is de grote uitdaging om vraag en aanbod ruimtelijk meer met elkaar te verbinden. Denk daarbij aan combinaties van industrie en decentrale energieopwekking. Die liggen nu vaak ver uit elkaar. Daarvoor zijn ander planologisch denken en visie noodzakelijk, op alle niveaus.’

Daarnaast is vooral de bril van de ‘evolutionaire governance’ belangrijk. Geen enkele regio is immers blanco gestart met de RES. Er is altijd een voorgeschiedenis. Beeld Martijn Gerritsen, Radboud Universiteit

Nieuwe kaart

Er zijn mensen nodig die goede strategische plannen kunnen maken, zegt Kooij. ‘Tot voor tien jaar geleden, toen de centrale ruimtelijke ordening is losgelaten, hadden we in Nederland een goede traditie met veel expertise. Die is er natuurlijk nog steeds. Denk eens terug aan de periode waarin Nederland de grote verstedelijking zag aankomen. We wilden dat destijds niet alleen geconcentreerd laten gebeuren in Rotterdam en Amsterdam; er kwam een gebundeld deconcentratiebeleid in de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening. Je kunt nu natuurlijk iets vinden van de neveneffecten daarvan, maar het was wél een strategische aanpak die op zichzelf is geslaagd. Zo moet ook de RES landen in een ruimtelijk coördinatiemechanisme. We hebben eigenlijk een nieuwe kaart van Nederland nodig waarin het energielandschap duidelijk wordt.’

Prioriteiten stellen

De onderzoekers geven aan dat in de processen richting RES 2.0 verschillende stakeholders – over de grenzen van de sectoren heen – elkaar steeds beter weten te vinden. Toch is het ook een politiek proces. Het is immers nodig om bij het plannen prioriteiten te stellen: niet alles kan overal tegelijk. Waar een windmolenpark moet komen, is geen woningbouw mogelijk, en omgekeerd. Een en ander zal vorm krijgen in de verschillende omgevingsvisies en omgevingsplannen – op verschillende schaalniveaus. Kooij: ‘Daar hoort wet- en regelgeving bij waarin het bijvoorbeeld loont om de transportafstand tussen opwekking en gebruik van energie zo kort mogelijk te maken.’

Ook is het van belang ervoor te waken dat niet alleen het energieverbruik als leidend principe geldt voor het beleid. Haarbosch: ‘Dit kan namelijk een erg vertekend beeld van de werkelijkheid geven, want er zijn ook mensen die weinig verbruiken, omdat ze nu eenmaal in een (energie)kwetsbare positie zitten – zoals in slecht geïsoleerde huurwoningen. Duurzaamheid moet het uitgangspunt zijn, niet armoede.’

Onderzoeksprogramma Maatschappelijke Aspecten van de Regionale Energietransitie (MARET)

MARET is erop gericht meer kennis en inzichten te ontwikkelen over maatschappelijke aspecten van de regionale energietransitie en deze te implementeren in beleid en praktijk. Het programma is een initiatief van de Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO), het Nationaal programma Regionale Energietransitie (NP RES) en de provincies Groningen, Noord-Brabant, Overijssel, Zeeland en Zuid-Holland. Binnen MARET zijn zes onderzoeksprojecten actief die een looptijd hebben van twee tot vier jaar.