Het voorzorgsbeginsel bij ruimtelijke ontwikkelingen
Omgaan met onzekerheid

| 9 september 2015
Provincies en gemeenten wordt geadviseerd om bij ruimtelijke ontwikkelingen zoveel mogelijk te vermijden dat kinderen langdurig verblijven in de magneetveldzone van een hoogspanningsleiding.

Provincies en gemeenten wordt geadviseerd om bij ruimtelijke ontwikkelingen zoveel mogelijk te vermijden dat kinderen langdurig verblijven in de magneetveldzone van een hoogspanningsleiding.

De doorsnee Nederlander houdt van zekerheid en is risicomijdend. Toch speelt de factor onzekerheid bij diverse ruimtelijke ontwikkelingen, waardoor deze terughoudend en met argusogen worden bekeken. Zeker wanneer aan die onzekerheid mogelijk gezondheidsrisico’s kleven. Daarom aandacht voor het voorzorgsbeginsel, hoe we daarmee omgaan bij ruimtelijke ontwikkelingen en straks in de Omgevingswet.

Het voorzorgsbeginsel kent veel verschijningsvormen en is nergens vastomlijnd verwoord. Dit maakt het lastig om er een concrete definitie van te geven.

Uit diverse verdragen en uit de rechtspraak valt af te leiden dat het voorzorgsbeginsel met name een rol speelt in situaties waarbij onzekerheid is over het bestaan en de omvang van risico’s van bepaalde activiteiten voor mens of milieu en de preventieve en/of beschermende maatregelen die onder degelijke omstandigheden mogen worden verwacht.

Controleerbare afweging

Alleen (nog) in het natuurbeschermingsrecht wettelijk verankerd

De Europese Commissie heeft in de Mededeling van 2 februari 2000 een nadere uitleg gegeven op welke wijze het voorzorgsbeginsel kan worden toegepast. Uit deze mededeling valt af te leiden dat het voorzorgsbeginsel alleen is toe te passen bij een vermoeden van een potentieel risico, ook al kunnen de omvang en de gevolgen daarvan niet volledig worden aangetoond wegens onvoldoende of geen uitsluitsel gevende wetenschappelijke gegevens. Het ontbreken van zekerheid over het intreden van milieuschade – gelet op wetenschappelijke en technische kennis op een bepaald moment – is blijkens de mededeling van de Europese Commissie echter niet een reden om géén maatregelen te nemen.

Verder moet bij het toepassen van het voorzorgsbeginsel rekening worden gehouden met een aantal algemene rechtsbeginselen. Zo moeten eventuele maatregelen in verhouding staan tot het na te streven beschermingsdoel. Het voorzorgsbeginsel mag er ook niet toe leiden dat vergelijkbare situaties verschillend worden behandeld.

Al met al komt het voorzorgsbeginsel er op neer dat wanneer er een redelijk, maar onzeker vermoeden bestaat dat een bepaalde handeling een ongewenst gevolg heeft voor mens en milieu, degene die beslist over het toelaten of verrichten van die handeling, verplicht is een controleerbare afweging te maken
of het risico al dan niet genomen kan worden dat het ongewenste gevolg zal intreden.

Wettelijke verankering
In het nationale recht is het voorzorgsbeginsel terug te vinden in artikel 19g van de Natuurbeschermingswet 1998. Deze bepaling is bijvoorbeeld van belang als er een nieuwe woonwijk of een nieuw bedrijventerrein wordt ontwikkeld in de nabijheid van een Natura 2000-gebied. Een voor een ruimtelijke ontwikkeling benodigde vergunning op grond van deze wet mag pas worden verleend, als is verzekerd dat deze ontwikkeling de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. Als deze zekerheid er niet is, kan de ontwikkeling in beginsel niet doorgaan.

Omgaan met risico’s bij hoogspanningsmasten en intensieve veehouderij

Buiten het natuurbeschermingsrecht is het voorzorgsbeginsel in Nederland nog niet wettelijk verankerd. Dit betekent niet dat het voorzorgsbeginsel geen rol speelt. Het voorzorgsbeginsel werkt door via het Unierecht en diverse verdragen zoals het Europees Verdrag tot de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Bij de rechter wordt dan ook regelmatig een beroep gedaan op dit beginsel om een ruimtelijke ontwikkeling tegen te houden. Het argument is dan dat de ruimtelijke ontwikkeling niet door kan gaan omdat daaraan bepaalde risico’s kleven voor mens of milieu. Uit de rechtspraak blijkt dat die vrees wel onderbouwd moet zijn. De enkele vrees voor dergelijke risico’s is onvoldoende.

Hoogspanningslijnen
Als we kijken naar de rechtspraak van de afgelopen jaren dan speelt het voorzorgsbeginsel met name rond het realiseren van nieuwe hoogspanningsverbindingen of het mogelijk maken van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen – bijvoorbeeld de bouw van woningen – in de nabijheid van dergelijke verbindingen. Langdurig verblijf in de nabijheid van hoogspanningsverbindingen zou op de lange termijn kunnen leiden tot gezondheidsrisico’s. Uit de wetenschappelijke informatie die beschikbaar is over de relatie tussen kinderleukemie en blootstelling aan magnetische velden van hoogspanningslijnen blijkt dat er aanwijzingen zijn voor een mogelijk verhoogd risico op leukemie bij kinderen (0-15 jaar) die een aanzienlijk deel van de dag gedurende een langere periode verblijven in de magneetveldzone van een hoogspanningslijn. Vanwege de onzekerheid heeft het Rijk, met inachtneming van het voorzorgsbeginsel, op dit onderwerp beleid ontwikkeld. Provincies en gemeenten wordt geadviseerd om bij ruimtelijke ontwikkelingen zoveel mogelijk te vermijden dat kinderen langdurig verblijven in de magneetveldzone van een hoogspanningsleiding. Dat kan door in een bestemmingsplan bijvoorbeeld geen gevoelige bestemmingen zoals woningen, crèches en kinderopvangplaatsen toe te laten binnen de magneetveldzone van een hoogspanningslijn.

Intensieve veehouderij

Het voorzorgsbeginsel kwam de afgelopen jaren ook aan bod bij het realiseren van grootschalige veehouderijen.

Het voorzorgsbeginsel kwam de afgelopen jaren ook aan bod bij het realiseren van grootschalige veehouderijen.

Het voorzorgsbeginsel kwam de afgelopen jaren ook aan bod bij het realiseren van grootschalige veehouderijen. Uitbraken zoals de Q-koorts in 2009 hebben de gezondheidsrisico’s onder de aandacht gebracht die veehouderijen mogelijk met zich meebrengen. Kan een megastal gebouwd worden in de nabijheid van woonbebouwing? Of omgekeerd, zou de bouw van een nieuwe woonwijk naast een grote veehouderij niet voorkomen moeten worden vanwege mogelijke risico’s voor de gezondheid? De Rechtbank Oost-Brabant heeft de afgelopen jaren in een aantal uitspraken meer licht geworpen op deze vragen. Hieruit blijkt dat als algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten ontbreken een ruimtelijke ontwikkeling niet is tegen te houden vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s. Pas bij indicaties dat een concrete ruimtelijke ontwikkeling, zoals de komst van een nieuwe veehouderij, een risico voor de volksgezondheid kan opleveren moet de overheid in actie komen. Dan moet de overheid volgens de rechtbank onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid zodanig ernstig kunnen zijn dat dit aanleiding geeft om de ontwikkeling te verbieden of onder beperkingen toe te staan.

Omgevingswet

Omgevingswet biedt meer ruimte voor regels over onzekere gezondheidsrisico’s

De afgelopen maanden is het voorzorgsbeginsel een aantal keren de revue gepasseerd bij de parlementaire behandeling van de Omgevingswet. Tijdens de behandeling is een nieuw artikel 3.2a toegevoegd aan het wetsvoorstel. In dit artikel is expliciet bepaald dat in omgevingsvisies straks rekening moet worden gehouden met het voorzorgsbeginsel. Ook in het kader van het in de Omgevingswet te introduceren instrument van het omgevingsplan is gediscussieerd over het voorzorgsbeginsel. Het omgevingsplan heeft betrekking op de hele fysieke leefomgeving en – anders dan thans bijvoorbeeld thans het geval is bij een bestemmingsplan – niet alleen op de ruimtelijke ordening. De minister van Infrastructuur en Milieu heeft aangegeven dat door deze verruiming meer mogelijkheden ontstaan om regels op te nemen die te maken hebben met gezondheid. In situaties waar nieuwe gezondheidsrisico’s opspelen, waarop de wetenschap nog geen goed antwoord heeft, is het volgens de minister belangrijk dat het bevoegd gezag daar uit voorzorg adequaat op kan sturen. Dit kan volgens de minister bijvoorbeeld door het omgevingsplan te wijzigen en geen uitbreidingen toe te staan of alleen onder bepaalde condities. De minister benadrukt dat dit wel vraagt om een goede motivering. Er mag geen willekeur ontstaan. Ter motivering kan de gemeente bijvoorbeeld gebruik maken van de expertise van de GGD of het RIVM.

Wij verwachten dat de rechtspraak in de komende jaren nog meer duidelijkheid zal bieden over het voorzorgsbeginsel in relatie tot ruimtelijke ontwikkelingen. In het kader van de Omgevingswet worden op dit punt belangrijke stappen gezet. Over het voorzorgsbeginsel in relatie tot ruimtelijke ontwikkelingen is het laatste woord nog lang niet gezegd.

Robin Aerts en Katrien Winterink
advocaten bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn

rjj.aerts@pelsrijcken.nl
k.winterink@pelsrijcken.nl

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *