Zandeiland IJsselmeer: NOVI of nimby?

| 16 april 2021

De doorwerking van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en de versnelling van de woningproductie staan ter discussie als lokale belangen prevaleren boven nationale belangen. In december hield de rechter een gemeentelijk veto in stand voor de aanleg van een zandeiland in het IJsselmeer, voorzien in wetgeving en de NOVI, en ten behoeve van de bouwopgave en voor natuurontwikkeling. Gemeente Fryske Warren vindt dat niet passen en de rechter gaat erin mee. Fred Kistenkas duidt de gevolgen voor de uitwerking van nationale plannen.

Door Fred Kistenkas, associate professor omgevingsrecht Wageningen Universiteit en senior onderzoeker Wageningen Environmental Research. Deze bijdrage staat in ROm 4, april 2021. ROm is het maandelijkse vakmagazine voor de fysieke leefomgeving en gratis voor ambtenaren. Neem een thuisabonnement.

De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) benoemt een aantal nationale belangen en transitieopgaven. Genoeg woningen voor iedereen is zo’n nationaal belang. Iedereen voelt het huidige woningtekort, al was het maar omdat je kinderen starters zijn op een woningmarkt die hen momenteel eigenlijk niks te bieden heeft. De rijksoverheid erkent dit in de NOVI want de woningvoorraad moet, zo lezen we, met circa 1,1 miljoen woningen worden vergroot. Een van de randvoorwaarde voor het bouwen van deze woningen is de beschikbaarheid van voldoende geschikte primaire bouwgrondstoffen – in dit geval bouwzand – en het Rijk is daarbij systeemverantwoordelijk. Het is de rol van het Rijk om realisatie van dit zeer pregnante nationale belang te waarborgen, zegt de NOVI letterlijk bij deze beleidsprioriteit van de woningbouwopgave.[1]

De bedoeling van de NOVI is dat dergelijke beleidsprioriteiten via de zogenoemde beleidscyclus doorwerken in de omgevingsplannen en bestemmingsplannen van gemeenten, want anders komt er niks van terecht. Deze beleidscyclus is ook het systeem van de Omgevingswet, maar is dit vertrouwen in omzetting van vrome beleidstaal van het Rijk in lokale daden en plannenwetgeving wel gerechtvaardigd? Nee, in de rechtspraak zien we juist dat gemeenten die beleidscyclus die op gang is gebracht door het Rijk heel gemakkelijk kunnen blokkeren.

Bewonersprotest tegen het zandeiland voor de kust in het IJsselmeer. Beeld Niels de Vries

Zandwinning

De huidige jurisprudentie laat zien dat landelijk gedragen voornemens vaak niet worden uitgevoerd op gemeentelijk niveau. De beleidswerkelijkheid uit een omgevingsvisie klopt daardoor niet met de juridische werkelijkheid en daarmee ook niet met de feitelijke werkelijkheid. Een mooie voorbeeldcasus is de zandwinning voor woningbouw, infrastructuur en natuurontwikkeling in het IJsselmeer voor de Friese kust. De voorkeurslocatie had het Rijk al benoemd in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) en bovendien is woningbouw en daarmee bouwgrondstoffenwinning een nationaal belang volgens de NOVI.

Geen enkele omgevingsvisie hoeft door te werken in wet- en regelgeving of omgevingsvisies van andere overheden

In RvS 23 december 2020 ECLI:NL:RVS:2020:3071 (Zand- en natuureiland IJsselmeer) laat de bestuursrechter echter gemeentelijke nimbybelangen prevaleren boven landelijke belangen zoals die nota bene dus al in de NOVI geborgd waren (zandwinning ten behoeve van de woningbouwachterstand en infrastructuur). Er was geen sprake van significant negatieve gevolgen voor de Natura 2000-instandhoudingsdoelstellingen en door deze habitattoets had ook de provincie geen bedenkingen tegen deze locatie. Daardoor wilde iedereen het, maar de rechter laat een extra zware gemeentelijke habitattoets toe. De gemeente Fryske Marren vindt het natuureiland niet passen bij haar eigen natuurwaarden en haar eigen Omgevingsvisie De Fryske Marren en krijgt van de rechter hierdoor zomaar een veto op nationale belangen.

Gemeentelijke habitattoets

Het klopt dat de NOVI niet hoeft te worden overgenomen in de gemeentelijke omgevingsvisie. Sterker nog: geen enkele omgevingsvisie hoeft door te werken in wet- en regelgeving of omgevingsvisies van andere overheden. Hier zit al een achilleshiel van de Omgevingswet: beleidsvisies kunnen dus in schoonheid sterven en behoeven geen juridische en/of feitelijke uitwerking.

Het is bovendien zeer de vraag of de Wet natuurbescherming (Wnb) zo’n gemeentelijke aanvulling op de habitattoets toelaat. Deze geldt immers als een uitputtende regeling waar gemeenten geen bevoegdheden hebben. De Wnb is een onderonsje van Rijk en provincie. Nergens krijgt de gemeente een bevoegdheid. Alleen in het houtopstanden-deel, het vroegere bosrecht van hoofdstuk 4 van die wet, heeft de gemeente een beperkte uitzonderingsbevoegdheid binnen de bebouwde kom: de befaamde kapverordening, maar dat speelt in deze IJsselmeer-casus natuurlijk totaal niet. Verder heeft de gemeente geen bevoegdheden en zeker niet om zelf een eigen en extra habitattoetsje te verzinnen; in hoofdstuk 2 van de Wnb is dat het exclusieve domein voor Rijk en provincie. In het gemeenterecht noemen we zo’n wet als de Wnb een uitputtende regeling waar de gemeente geen aanvullende bevoegdheid heeft. Hier had de Raad van State moeten ingrijpen.

Natuurbeschermingsrechtelijk is dit een discutabele uitspraak

Natuurbeschermingsrechtelijk is dit dus een discutabele uitspraak, maar ook op het gebied van het ruimtelijke ordeningsrecht kan men bedenkingen hebben. De Raad van State brengt de extra gemeentelijke habitattoets vervolgens in verband met ‘een goede ruimtelijke ordening’. Omdat de gemeente het zand- en natuureiland strijdig vindt met haar eigen habitattoets, mag de gemeente het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening achten. In de eerste plaats is het de vraag of je bestuursrechtelijk het ruimtelijke ordeningsrecht door elkaar mag husselen met het natuurbeschermingsrecht. Het zijn aparte sporen. Verdedigbaar is dat het bestuursrechtelijk specialiteitsbeginsel met zich meebrengt dat je die goede ruimtelijke ordening apart bekijkt, dus los van natuurbeschermingsrechtelijke dogmatiek.

Op het ruimtelijke spoor zou je dan kunnen zeggen dat die goede ruimtelijke ordening al is ingevuld op rijksniveau in het Barro en in de NOVI. En ook de Omgevingswet gaat uit van een beleidscyclus waarbij die rijksbelangen uiteindelijk in omgevingsplannen belanden. Dat is hier niet gebeurd. Die ‘goede’ gemeentelijke ruimtelijke ordening blokkeert hier nationale ruimtelijke ordening en nationale belangen.

Beleidscyclus

Resultaat is echter nu dat er niets terechtkomt van een nationaal gewenst project. Wat heeft het dan nog voor zin om omgevingsvisies te maken als de beleidscyclus zo gemakkelijk kan worden stopgezet? Proactieve aanwijzingen van een hogere overheid zouden wellicht incidenteel nog ingezet kunnen worden, maar blijven vaak en ook hier weer achterwege. Makkelijker zou het zijn geweest als delen van de beleidskeuzes en prioriteiten uit de NOVI als concrete beleidsbeslissing van een planologische kernbeslissing (PKB) automatisch doorwerken naar de lagere overheden. Nu komt die zo bewierookte beleidscyclus uit de stelselherziening van de Omgevingswet meteen al tot stilstand.

Op zeer recente Kamervragen[2] of het aloude instrument van PKB niet terug zou moeten keren in deze tijden van transities, crises en nationale belangen geeft de minister niet thuis. Er zijn toch omgevingsagenda’s, verstedelijkingsstrategieën, NOVI-gebieden en er is toch bestuurlijke samenwerking? Nee, dat zijn eveneens vrijblijvende beleidsinstrumenten en geen dwingende rechtsinstrumenten zoals de PKB. De minister van BZK strooit in haar beantwoording van die

De nationale belangen in de NOVI vragen om stevig juridisch instrumentarium

Kamervragen slechts met wat zwakke en onduidelijke beleidsinstrumenten die vervolgens geen natuureiland, bouwzand en woningen opleveren als een gemeente ervoor gaat liggen.

De NOVI bepleit meer rijksregie. De nationale belangen hebben dat nodig. Niet incidenteel via een proactieve aanwijzing, instructiebesluit of projectbesluit of – nog erger – door nog meer vrijblijvend beleid als beleidsagenda’s en strategieën, maar automatisch en structureel door delen van de NOVI een sterkere en dus juridische status te geven. Dan maak je de beleidscyclus rond en krijg je eindelijk weer bovengemeentelijke planologie. Die is nu nodig, zeker ook in deze tijden van crises en transities. Nu gebeurt er niks, komt er geen natuureiland en hebben uw kinderen straks geen starterswoning.


[1] NOVI, nationaal belang 5 op p. 51/2.

[2] Kamervragen 9 december 2020 (2020Z24382) H. van Gerven (SP) inz. ‘het artikel van mr. dr. F.H. Kistenkas’. Antwoorden van de minister van BZK op 14 januari 2021 (2020-0000751274).